II SA/Łd 977/09

Dnia 28 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi H. K. i W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu - oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył H. i W. małżonkom K. karę w wysokości 5.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku garażu dwustanowiskowego, usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 6a. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie, uzupełnionym następnie pismem z dnia 25 września 2009 r., H. K. i W. K. wnieśli o jego uchylenie, argumentując, że postawienie samochodu pod dachem, wynikające z aktualnej potrzeby inwestorów nie może być traktowane jako użytkowanie garażu. Dodatkowo strony zakwestionowały wysokość nałożonej kary i zażądały jej obniżenia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz.1118) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z pismami J.W. z dnia 24 kwietnia 2009 r. i 12 czerwca 2009 r., w dniu 9 lipca 2009 r. przeprowadzono oględziny i ustalono, iż na nieruchomości stanowiącej własność H. i W. małżonków K. w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę realizowana jest inwestycja obejmująca budowę budynku garażowego dwustanowiskowego. Roboty budowlane związane z budową rzeczonego obiektu nie zostały zakończone, a do wykonania pozostały wentylacja grawitacyjna oraz tynki zewnętrzne. W trakcie oględzin stwierdzono ponadto, że garaż jest użytkowany. W budynku znajdował się bowiem samochód osobowy, stanowiący własność W.K. Na powyższą okoliczność sporządzono stosowną dokumentację fotograficzną. Inwestor wyjaśnił przy tym, że nie występował do właściwego organu z zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Użytkowanie garażu w 2009 r. zgłosił do Referatu Finansowego UMŁ Delegatury Ł.-W. i płaci z tego tytułu podatek. Powołując się na dziennik budowy inwestor wyjaśnił, że roboty przy budowie garażu prowadzone były jeszcze w marcu i kwietniu 2009 r. Następnie w dniu 28 lipca 2009 r. PINB przesłuchał w charakterze świadków J.W., E.S. i H.W., którzy oświadczyli, że budynek garażu użytkowany jest przez właścicieli posesji od 2004 r. Okoliczności tej zaprzeczył inwestor W.K. podnosząc, że użytkuje garaż od grudnia 2008 r. kiedy to zakupił samochód m-ki SEAT, na dowód czego przedłożył fakturę VAT oraz protokół przekazania pojazdu. Zdaniem organu II instancji, wobec ustalonego stanu faktycznego sprawy niespornym jest, że H. i W. małżonkowie K. w grudniu 2008 r. przystąpili do użytkowania budynku garażu z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego i w rezultacie organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy. Kara określona w art. 59f ust. 1 ustawy stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przedmiotowy budynek garażu dwustanowiskowego, należy do III kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) - 1,0 oraz współczynnik wielkości (w) - 1,0, zaś stawka opłaty (s) wynosi - 500 zł. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary za nielegalne użytkowanie obiektu, która wynosi 5.000 złotych (s x k x w x 10 = 500 zł x 1,0 x 1,0 x 10=5.000 zł.). W dalszej części uzasadnienia WINB, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07, stwierdził, że surowość sankcji określonej art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest adekwatna z punktu widzenia doniosłości dóbr chronionych tymi przepisami. Wysokość kary ma służyć ochronie takich wartości jak środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, ładu przestrzennego czy też poszanowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich. Konstatując, organ stwierdził, że zarzuty zażalenia nie mogły rzutować na legalność postanowienia PINB i pouczył inwestorów o możliwości rozłożenia przedmiotowej kary na raty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H.K. i W.K. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Zarzucili naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i 55 Prawa budowlanego, poprzez błędne ustalenie, że doszło nielegalnego użytkowania garażu. W jej uzasadnieniu skarżący powtórzyli w zasadzie zarzuty z zażalenia od postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 977/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku skarżących, wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. W dniu 20 stycznia 2010 r. skarżący złożyli pismo procesowe, w którym podtrzymali zarzuty skargi i po raz kolejny podnieśli, iż nie użytkowali garażu, a całe postępowanie jest wynikiem działania złośliwych sąsiadów. Do pisma załączyli kserokopię dziennika budowy oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowego na dwa samochody. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. stawił się skarżący, która poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. A zatem sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami formalnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o wymierzeniu H. i W. małżonkom K. kary w wysokości 5.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku garażu dwustanowiskowego, usytuowanego w Ł. przy ul. A. 6a. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią wskazanych norm prawnych w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7). Kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 1-3). Karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa (art. 59g ust. 1). W rozumieniu art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu, o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zdaniem Sądu, z cytowanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznaczny wniosek, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego tylko i wyłącznie po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, pod warunkiem jednak, że organ ten w zakreślonym przepisami prawa terminie, wynoszącym 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi w drodze decyzji administracyjnej sprzeciwu. Jeżeli jednak inwestor przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wbrew tak określonym zasadom, czyli zanim poinformuje organ o zakończeniu budowy, organ administracji publicznej zobligowany jest do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie stwierdziły to organy nadzoru budowlanego obu instancji, mieliśmy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Niniejsze postępowanie, co wynika niespornie z załączonych akt administracyjnych, zostało zainicjowane pismami J.W. z dnia 24 kwietnia 2009 r. i 12 czerwca 2009 r., który zażądał sprawdzenia legalności użytkowania garażu dwustanowiskowego przez W.K., argumentując, że skoro budowa garażu nie została zakończona, to garaż nie powinien być użytkowany. Wobec powyższych okoliczności Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził w dniu 9 lipca 2009 r. oględziny spornego budynku garażu, które potwierdziły fakt jego samowolnego użytkowania. W garażu znajdował się bowiem samochód osobowy, będący własnością inwestora. Jak wynika z protokołu oględzin, roboty budowlane związane z budową garażu nie zostały jeszcze zakończone, do wykonania pozostały bowiem wentylacja grawitacyjna i tynki zewnętrzne. W.K. oświadczył również, że nie występował do właściwego organu z zawiadomieniem o zakończeniu budowy garażu, jego użytkowanie zgłosił natomiast do Referatu Finansowego UMŁ Delegatura Ł.-W. Powyższe okoliczności skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem na egzemplarzu protokołu. Dodać w tym miejscu trzeba, że okoliczność samowolnego użytkowania garażu potwierdzili również przesłuchani przez organ I instancji świadkowie: H.W., E.S. i J.W., który na dowód nielegalnego użytkowania obiektu złożył stosowną dokumentacją fotograficzną. W ocenie Sądu, wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do wymierzenia skarżącym kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W motywach wydanego postanowienia organ prawidłowo wyjaśnił stronom przesłanki i podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia spornej kary. Mianowicie mając na względzie regulację cytowanego na wstępie rozważań art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s) - 500 zł, która to stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (5.000 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), który w przypadku kategorii III – garaży do dwóch stanowisk włącznie wynosi 1,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) -1,0, co w sumie daje kwotę - 5.000 zł. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że wymierzając rzeczoną karę, organ nadzoru budowlanego nie ma prawnej możliwości jej miarkowania w zależności od okoliczności ustalonego stanu faktycznego, czy też w zależności od stopnia zawinienia inwestora. Zasady ustalania kar ustawodawca określił w sposób sztywny, nie przewidując od nich żadnych wyjątków. Dlatego też argumenty H. i W. K., że wymierzona kara jest niewspółmierna do popełnionego przez nich czynu, czy też, że całe postępowanie jest wynikiem zawiści i intryg sąsiedzkich nie miały - w przekonaniu Sądu - żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że kwestia konstytucyjności przepisów Prawa budowlanego, stanowiących podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć była już niejednokrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Na tą okoliczność prawidłowo zwrócił zresztą uwagę organ II instancji. W wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06 Trybunał stwierdził, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217) w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (opubl. OTK-A 2007/1/2, Lex nr 232287). W wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (opubl. OTK-A 2009/5/64, Dz.U.RP 2009/71/618, Lex nr 490927). Z kolei w wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt SK 3/08 Trybunał wyraził pogląd, iż art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji. W ocenie Sądu, warto w tym miejscu zwrócić uwagę na uzasadnienie drugiego z przywołanych powyżej orzeczeń, w którym Trybunał Konstytucyjny podniósł, że surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy - bez wyjątku - inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inicjatywa inwestora w tej kwestii stanowi podstawowy warunek prawidłowego wykonywania zadań przez nadzór budowlany, a tym samym ochrony wartości deklarowanych w prawie budowlanym. Tym samym kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej". W związku z tym kwestionowane w niniejszej sprawie unormowanie ustawowe cechuje pewien automatyzm, z drugiej zaś - surowość wobec sprawcy samowoli. Reasumując, skoro okoliczność samowoli użytkowej w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie budzi żadnych wątpliwości, organy orzekające prawidłowo orzekły o wymierzeniu H. K. i W. K. kary. Na legalność wydanych w sprawie postanowień nie mogły mieć przy tym żadnego wpływu zarzuty skargi, które Sąd ocenił, jako bezzasadne. Polemika skarżących sprowadzająca się w istocie do wykładni pojęcia "użytkowanie" nie mogła w żaden sposób rzutować na legalność wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Według Sądu, dopóki budowa garażu nie została zakończona i skarżący nie powiadomili o tym fakcie właściwych organów, nawet krótkotrwałe użytkowanie garażu, wywołane aktualnymi potrzebami inwestorów, w świetle obowiązujących przepisów prawa nie było dopuszczalne. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi. B.C.