II SA/Łd 978/19

Dnia 12 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 roku sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego D. A. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – skarżącemu D. A. kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowanego w dniu 15 listopada 2019 roku, pod pozycją [...]. a.bł. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania D.A., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej jako: k.p.a., art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.) dalej jako: ustawa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, z którego wynika, że Pan D.A., obywatel I., w dniu 4 lipca 2019r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko A.A. Do wniosku strona załączyła m.in. decyzję Wojewody [...] z dnia [...], o udzieleniu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskiej Panu D.A. - obywatelowi I. Prezydent Miasta Ł. kierując się ustalonym stanem prawnym oraz uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, iż wnioskodawca nie mieści się w katalogu osób, do których świadczenie wychowawcze jest kierowane i nie spełnia przesłanek wynikających z normy zawartej w art. 2 ustawy, w tym mi.in.: nie posiada obywatelstwa polskiego, nie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach, ani nie otrzymała karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Kierując się powyższą okolicznością organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił stronie wnioskowanego świadczenia wychowawczego. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zwróciła uwagę, iż karta pobytu, którą posiada została wydana 29 września 2014 r., a w tym czasie nie obowiązywały przepisy dotyczące wskazanej przez organ adnotacji, takowego dopisku na karcie nie ma. Stosownie jednak do pouczenia organu strona przedłożyła decyzję Wojewody [...] orzekającej o dostępie do polskiego rynku pracy i wykonywania pracy na terytorium RP. Odwołując podkreślił, iż na podstawie posiadanych dokumentów, jako rezydent długoterminowy UE, mam prawo mieszkać i pracować w Polsce bez żadnych dodatkowych zezwoleń, a więc posiadam pełen dostęp do polskiego rynku pracy i wykonywania pracy na terytorium RP. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło ocenę wywiedzioną przez organ I instancji. Wskazując na zapis art. 1 ustawy, Kolegium zwróciło uwagę, iż ustawodawca w art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy określił, iż świadczenie wychowawcze, podobnie jak inne świadczenia o charakterze społecznym, przysługiwać będzie obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej oraz innym osobom, którym na podstawie przepisów wspólnotowych oraz umów międzynarodowych przyznane zostały analogiczne do posiadanych przez obywateli prawa w zakresie świadczeń społecznych. Z treści art. 1 ust. 2 w/w ustawy wynika więc, że określając zakres podmiotowy podlegający regulacji ustawodawca rozróżnił dwie kategorie podmiotów: obywateli polskich i cudzoziemców. Organ stwierdził, iż bezspornie wnioskodawca jest cudzoziemcem, dlatego też zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2a ustawy, warunkiem przysługiwania stronie świadczenia wychowawczego jest przynależność do któregoś z kręgu podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2, lit. a- f w/w ustawy. Jak wynika z akt sprawy, na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stronie udzielono zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnoty Europejskiej. Status rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskiej określa Dyrektywa Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi. Dyrektywę stosuje się do wszystkich obywateli państw trzecich legalnie zamieszkujących na terytorium państwa członkowskiego. Osoby, które uzyskały status rezydenta długoterminowego korzystają z równego traktowania z obywatelami danego państwa pod względem: — dostępu do płatnego i nieodpłatnego zatrudnienia, warunków zatrudnienia i pracy (godziny pracy, normy BHP, uprawnienia urlopowe, warunki wynagrodzeń i zwolnień), — edukacji i kształcenia zawodowego, uznawania kwalifikacji i stypendiów naukowych, — przywilejów socjalnych (zasiłki rodzinne, emerytury itp.) oraz ubezpieczenia zdrowotnego, — pomocy społecznej (minimalny dochód lub emerytura, darmowa opieka zdrowotna itp.), — świadczeń socjalnych, ulg podatkowych oraz dostępu do towarów i usług, — swobody zrzeszania się i członkostwa w związkach zawodowych oraz swobody reprezentowania związku lub stowarzyszenia, — swobodnego dostępu do całego terytorium danego państwa członkowskiego. Kolegium zwróciło uwagę, iż w określonych przypadkach państwa członkowskie mogą ograniczyć równe traktowanie z obywatelami w odniesieniu do pomocy społecznej i ochrony socjalnej do świadczeń podstawowych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem rezydenci długoterminowi nie zostali objęci zakresem podmiotowym ustawy z dnia z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Organ odwoławczy podsumował, iż strona nie posiada statusu uprawniającego ją do zaliczenia do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia wychowawczego, określonego art. 2 pkt 2 lit a, b, c i f, a także nie jest cudzoziemcem uprawnionym do przyznania świadczenia wychowawczego na podstawie art. 2 pkt 2 lit. d ustawy bowiem na karcie pobytu strony brak jest adnotacji "dostęp do rynku pracy". W następstwie, brak przynależności do którejś z kategorii podmiotów - cudzoziemców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a - f ustawy, powoduje niemożność skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia wychowawczego. Konsekwencją powyższego jest brak prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik D.A. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy poprzez poprzestanie na literalnej wykładni przepisów, która prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania cudzoziemców uprawnionych do wykonywania pracy na terytorium RP i do wykluczenia rezydentów długoterminowych z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego, podczas gdy wykładnia systemowa, celowościowa i prounijna wyklucza taką sytuację; - art. 11 ust. 1 lit. d w związku z art. 11 ust. 4 Dyrektywy Rady 2003/209/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, poprzez odmowę skarżącemu będącemu rezydentem długoterminowym prawa do świadczenia wychowawczego, podczas gdy w świetle założeń Dyrektywy – zapewniającej równe traktowanie rezydenta długoterminowego z obywatelami Państwa Członkowskiego m.in. pod względem zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej, określonych przez prawo krajowe – świadczenie wychowawcze jako pomoc oferowana rodzicom jest świadczeniem podstawowym, do którego powinna być stosowana bezwzględnie zasada równości traktowania. Pełnomocnik skarżącego zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ustaloną linią orzeczniczą. Wykazując argumentacją uzasadnienia zasadność podniesionych zarzutów, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych, tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może uchylić akt, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podzieliło ocenę wywiedzioną przez organ I instancji w decyzji z [...], iż skarżący nie posiada statusu uprawniającego do zaliczenia do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia wychowawczego, określonego w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Skarżący jest bowiem cudzoziemcem, który legitymuje się statusem rezydenta długoterminowego – na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nie jest jednak cudzoziemcem uprawnionym do przyznania świadczenia wychowawczego, gdyż na karcie pobytu brak jest adnotacji "dostęp do rynku pracy" – art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy. Zdaniem Sądu ze stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Na tle tożsamych stanów faktycznych i prawnych wypowiadał się już tutejszy Sąd. Argumenty wywiedzione w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 449/17 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w pełni znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Jako naruszające prawo należy ocenić takie zapatrywanie organów, gdy odmawiają skarżącemu wnioskowanego świadczenia, z uwagi na to, że mając status rezydenta długoterminowego UE, skarżący posiada kartę stałego pobytu (art. 240 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. ustawy o cudzoziemcach), jednakże pozbawioną adnotacji "dostęp do rynku pracy". Wprawdzie z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy wynika, że cudzoziemcy posiadający status rezydentów długoterminowych UE nie zostali wskazani wprost jako uprawnieni do otrzymania świadczenia wychowawczego, bez względu na istnienie na ich karcie pobytu adnotacji o dostępie do rynku pracy, to jednak należy uznać, iż tej kategorii cudzoziemców z samego faktu posiadania karty pobytu przysługuje uprawnienie do świadczenia wychowawczego. Aalizując status prawny rezydenta długoterminowego UE wypada wskazać, iż kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 240 ustawy o cudzoziemcach). Na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach). Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast cudzoziemcy posiadający status rezydenta długoterminowego UE w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645, ze zm.), są z mocy prawa uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że cudzoziemiec posiadający status rezydenta długoterminowego UE jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powyższej argumentacji nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów, iż skarżąca będąc zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej rezydentem długoterminowym UE i legitymując się kartą pobytu, na której brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" nie jest uprawniona do świadczenia wychowawczego na dziecko. Wykładnia językowa art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy, której hołdują organy administracji prowadzi do rezultatów niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Świadczenie wychowawcze nie przysługuje bowiem cudzoziemcom tylko dlatego, że legitymują się kartą stałego pobytu z adnotacją o dostępie do rynku pracy ale dlatego, że mają uprawnienie do podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem wypełniają dyspozycje art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach. Umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem. Nie jest to jednak warunek materialnoprawny, jak chciałby tego organ odwoławczy, ale raczej warunek dowodowy, pozwalający organowi, który co do zasady pozbawiony jest kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sposób bezproblemowy (a wręcz automatyczny) ustalić przesłankę dostępu cudzoziemca do rynku pracy. Organ nie może jednak poprzestać na takiej prostej konstatacji o braku stosownej adnotacji na karcie pobytu wobec rezydenta długoterminowego UE, który z mocy prawa, z uwagi na posiadany status prawny, ma wręcz nieograniczony dostęp do aktywności zawodowej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższego nie dezawuuje okoliczność, iż w art. 1 ust. 2 pkt 2c ustawy przewidziana została możliwość przyznania świadczeń rodzinnych uregulowanych tą ustawą przez osoby posiadające status rezydenta długoterminowego UE bez konieczności posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy". Powyższe świadczy raczej o tym, że w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nastąpiło swoiste pominięcie legislacyjne w określeniu statusu prawnego rezydenta długoterminowego UE, w żadnym zaś razie nie stanowi to bariery do zrekonstruowania statusu tegoż cudzoziemca na gruncie omawianej ustawy, z zastosowaniem reguł systemowej i celowościowej wykładni prawa. Powyższe zapatrywanie znajduje oparcie nie tylko na gruncie prawa krajowego ale także wynika z zasady niedyskryminacji rezydentów długoterminowych UE, mającej swe źródło w art. 11 dyrektywy Rady 2003/109/UE z dnia 25 listopada 2003r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2011r. (Dz.U. 2011, L 132, s. 1), stanowiącym, iż ta kategoria cudzoziemców korzysta z prawa do równego traktowania z obywatelami danego państwa członkowskiego w odniesieniu m.in. do: - dostępu do zatrudnienia i prowadzenia działalności na własny rachunek pod warunkiem, że działalność ta nie pociąga za sobą nawet okazyjnego zaangażowania w sprawowanie władzy publicznej, jak również do warunków zatrudnienia i pracy, w tym warunków zwolnień i wynagrodzeń (art. 11 ust. 1a); - zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej, określonych przez prawo krajowe (art. 11 ust. 1d). Wprawdzie przepis art. 11 ust. 4 powyższej dyrektywy Rady pozwala państwom członkowskim na ograniczenie zasady równego traktowania w odniesieniu do pomocy społecznej i ochrony socjalnej do świadczeń podstawowych, to jednak regulacja ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Świadczenie wychowawcze stanowi bowiem świadczenie podstawowe z zakresu pomocy społecznej, a nadto organ publiczny, czy to na poziomie krajowym, regionalnym, czy lokalnym, może powoływać się na powyższe odstępstwo od zasady równego traktowania jedynie w sytuacji, gdy władze danego państwa członkowskiego właściwe do wprowadzenia w życie ww. dyrektywy jasno wyraziły zamiar powołania się na to odstępstwo. (vide: wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2012r. w sprawie C-571/10 Servet Kamberaj v. Istituto per l’Edilizia sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES) i inni, http://curia.europa.eu ) Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w odniesieniu do świadczenia z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Wykładnia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy zaprezentowana przez organy administracji prowadziłoby także do naruszenia przepisów art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 Konstytucji, jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526) (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Ol 995/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 583/19 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Konkludując należy jasno opowiedzieć się za wykładnią systemową i celowościową art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy, przyznającą uprawnienie do świadczenia wychowawczego rezydentowi długoterminowemu UE, który legitymując się kartą stałego pobytu jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego czy uprawnienie to zostało ujawnione na karcie pobytu poprzez wpisane stosownej adnotacji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią wykładnię przepisów prawa wyrażoną w wyroku stosownie do art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. D.P.