II SA/Łd 979/02

Dnia 5 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie : WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Ł. z dnia [...], nr [...], 2. zasądza na rzecz K. B. od Samorządowego Kolegium Odwoław- czego w S. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania K. B. od decyzji Nr [...] wydanej w dniu [...] przez Burmistrza Gminy Ł. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek Nr [...]i [...]położonych wŁ.przy ulicy A u zbiegu z ulicą B, w związku z zamiarem rozbudowy sali bankietowej oraz dobudowy sklepu branży przemysłowej, działając na podstawie art.40 ust.1 i art.42 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999 roku poz. 139 ze zm.) oraz uchwały Nr [...]Rady Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (Dz. U. W. S. Nr 16, poz. 51 z dnia 30 września 1993 roku ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w następstwie wniosku z dnia [...] złożonego przez T. H. i R. H. Burmistrz Gminy Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek Nr [...]i [...]położonych przy ulicy A w Ł. Na tym terenie wnioskodawca zgłosił zamiar rozbudowy sali bankietowej oraz dobudowy do już istniejącego budynku sklepu branży przemysłowej. Rozbudowa sali bankietowej obejmować miałaby urządzenie zaplecza sali: szatnię, zmywalnię, wiatrołap oraz powiększenie sali o 19 m2. Decyzję wydano pomimo zgłoszonego sprzeciwu sąsiada K. B., który poinformował organ I instancji o tym, że w rzeczywistości sala bankietowa jest efektem samowolnego przystosowania budynku gospodarczego do celów od dawna prowadzonej, uciążliwej dla sąsiadów i nielegalnej działalności gospodarczej, jaką jest urządzanie hucznych wesel i bankietów. K. B. stwierdził, iż na wskutek tego uciążliwego sąsiedztwa nie jest w stanie znaleźć nabywcę na swój dom mieszkalny, od wielu lat wystawiony na sprzedaż. Ponadto podniósł, iż wydanie decyzji umożliwiłoby legalizację dotychczas bezprawnej działalności, na co nie może pozwolić. Dodatkowo wskazał, że ewentualna dobudowa sklepu będzie w rzeczywistości rozbudową sali bankietowej. Od decyzji Burmistrza Gminy Ł. odwołanie wniósł K. B., który w zdecydowany i stanowczy sposób zawarł swój sprzeciw wobec rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Do odwołania dołączył kserokopie 8 załączników żądając, aby były one skrupulatnie przeanalizowane i rozpatrzone przez organ odwoławczy – w miarę możliwości – przy jego czynnym udziale i udziale innych mieszkańców jego domu. Wśród załączników do odwołania K. B. przedstawił organowi odwoławczemu: zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, własne zastrzeżenie wniesione do Burmistrza Gminy Ł. przed wydaniem decyzji, zaskarżoną decyzję, mapkę sytuacyjną z 1980 roku ilustrująca ówczesny stan zabudowy działek, mapkę z 1993 roku, oraz dokumenty z postępowania przez organem państwowego nadzoru budowlanego ilustrujące przebieg starań T. H. i R. H. o legalizację samowoli jaką była zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego, jego rozbudowa i adaptacja dla potrzeb sali bankietowej, a także zażalenie na wydane postanowienie w tej sprawie. Organ II instancji wskazał, iż na rozprawie administracyjnej w dniu [...] K. B. podtrzymał swój sprzeciw wobec funkcjonowania uciążliwej dla niego i innych mieszkańców sali bankietowej i oświadczył, iż będzie nadal sprzeciwiał się wszelkim zamiarom dążącym do legalizacji tego obiektu, a w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poinformował organ odwoławczy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał wstrzymanie funkcjonowania sali i postanowienie w tym przedmiocie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Z kolei R. H. oświadczył, iż wypełnił już wszelkie warunki nałożone przez organ nadzoru budowlanego, tak aby można było zalegalizować obiekt. Zainstalował stosowne urządzenia wyciszające i wskazał, iż dysponuje dowodami na to, że sala nie jest uciążliwa dla sąsiadów. Rozbudowa budynku o zaplecze jest właśnie realizacją nałożonych przez organ nadzoru budowlanego koniecznych do wypełnienia warunków sanitarnych. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 roku Nr 15, poz. 139 ze zm.) w granicach określonych przez prawo i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że właściciel terenu jest zobowiązany do takiego zagospodarowania własnej nieruchomości, aby nie naruszać interesu prawnego innych osób, w tym sąsiadów. Sposób wykonania prawa własności nieruchomości, kształtują wraz z innymi przepisami prawa, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 33 przywołanej powyżej ustawy), a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Organ odwoławczy skonstatował zatem, że konieczne jest w takiej sytuacji sprawdzenie, czy w świetle ustaleń obowiązującego dla terenu zamierzonej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można dopuścić na nim opisany we wniosku rodzaj inwestycji. Organ dalej stwierdził, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. uchwalonym uchwałą Nr [...]Rady Miasta i Gminy w Ł. z dnia 24 sierpnia 1993 roku (Dz. U. W. S. Nr 16 poz. 51 ze zm.) teren, na którym ma być zrealizowana zamierzona inwestycja jest oznaczony symbolem 44MU w jednostce strukturalnej A – strefie mieszkaniowo – usługowej śródmiejskiej objętej pełną ochroną historycznej struktury przestrzennej i ochrony zachowanych elementów zabytkowych. Funkcją wiodącą w tej strefie jest budownictwo mieszkaniowe i usługi podstawowe, a także ponadpodstawowe centrotwórcze. Analiza powyższych ustaleń w kontekście opisanego zamierzenia inwestycyjnego pozwala stwierdzić, że nie jest ono sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu, który dopuszcza przekształcenia funkcji obiektów istniejących na funkcje centrotwórcze takie jak handel, usługi, administracja, kultura. W świetle tych ustaleń sala bankietowa i sklep branży przemysłowej, podobnie jak funkcjonująca po drugiej stronie skrzyżowania ulic B i Górnej restauracja "C" może być na tym terenie dopuszczona. Zgodnie z art. 46 a ust.1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byłaby nieważna, jeżeli zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki fakt nie zachodzi, a zatem brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowiłoby o konieczności stwierdzenia jej nieważności. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż pełny tekst ustaleń planu w formie wypisu i wyrysu znajduje się w aktach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło następnie, iż decyzja organu I instancji odpowiada wymaganiom określonym w art. 42 ust 1 cytowanej ustawy, a projekt decyzji był przedmiotem uzgodnień z właściwą służbą ochrony zabytków. Na podkreślenie zasługuje również to, że organ I instancji rozpatrywał także w toku postępowania możliwości rozwiązania kwestii zapewnienia miejsc parkingowych, których działka, z uwagi na zbyt małe rozmiary i duży udział powierzchni zabudowanej, a także narożnikowe położenie - nie jest w stanie zapewnić. Biorąc pod uwagę słuszny interes sąsiada wyartykułowany w zgłoszonym zastrzeżeniu, organ I instancji zawarł w decyzji obowiązek zastosowania takich rozwiązań techniczno – budowlanych, które pozwoliłyby ograniczyć uciążliwość obiektu do norm właściwych dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie. W tej kwestii zasada ochrony interesów osób trzecich nie jest w obowiązującym planie miejscowym dokładniej sprecyzowana i organ pierwszej instancji nie miał podstaw, aby w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ją dalej rozszerzać. Decyzja ta poprzedza pozwolenie na budowę, a wymogi jakie musi spełnić inwestor, aby je uzyskać, nie muszą być przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ podkreślił, iż zarzuty K. B. dotyczą głównie kwestii dopuszczenia dalszej rozbudowy samowolnie już rozbudowanego budynku gospodarczego i samowolnej zmiany jego funkcji w sytuacji, gdy toczy się postępowanie przed służbami nadzoru budowlanego w przedmiocie jego rozbiórki bądź legalizacji. Wobec braku decyzji organów nadzoru budowlanego w powyższej kwestii, organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma przeszkód do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż wydanie takiej decyzji nie rodzi praw do terenu nią objętego, a wnioskodawca, który ją otrzymał, a nie uzyskał pozwolenia na budowę, nie ma prawa dochodzenia zwrotu nakładów poniesionych w związku z postępowaniem zakończonym tą decyzją. Nadto decyzja określająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rodzaj promesy dla uprawnionego do ubiegania się o pozwolenie na budowę, jednakże bez gwarancji, że to pozwolenie otrzyma. Odpowiadając na domniemanie odwołującego się, że budowa sklepu będzie w rzeczywistości powiększeniem sali bankietowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż organ administracji publicznej jest zawsze ściśle związany treścią wniosku i nie może go zmieniać, rozszerzać, modyfikować, nie może również domniemywać. Tym samym nie może ponosić odpowiedzialności za to co stanie się w przyszłości, w następstwie działań inwestora, w szczególności jeżeli ten odstąpi od realizacji decyzji. Organ odwoławczy wskazał nadto, że jeżeli w postępowaniu przed innym organem zapadnie rozstrzygnięcie o rozbiórce, wniosek zainteresowanego, a tym samym zaskarżona decyzja nie będą adekwatne do zaistniałej sytuacji prawnej i będą musiały zostać zmieniona tak, jak zmieniony zostanie zapewne wniosek inwestora. W dniu [...] powyższa decyzja została przez K. B. zaskarżona do Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Ł. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż decyzje organów administracji obu instancji są dla niego krzywdzące i w pełni nieprzekonujące. Sala bankietowa przerobiona i rozbudowana z budynku gospodarczego jest samowolą budowlaną i stwarza dla skarżącego oraz dla mieszkańców jego domu ogromną uciążliwość i zachwianie miru domowego. Skarżący uważa, iż porównanie kwestionowanej sali bankietowej ze znajdującą się po drugiej stronie ulicy restauracją "C." jest nieporozumieniem, bowiem restauracja ta to budynek wolnostojący, w pobliżu którego brak jest budynków mieszkalnych. Natomiast sala bankietowa została samowolnie dobudowana do budynku skarżącego. K. B. wskazał nadto, iż podtrzymuje swój zamiar sprzedaży domu. Gdyby nie sąsiedztwo sali bankietowej nigdy nie nosiłby się z takim zamiarem. Teraz jednak wobec braku możliwości spokojnego zamieszkiwania zmuszony jest wyprowadzić się gdzieś gdzie będzie "miał spokój, a nie huczne zabawy do rana przy udziale głośno grającej orkiestry". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera obowiązująca w dacie wydawania decyzji przez organy administracji ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepis art. 40 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, na podstawie przepisów szczególnych. Mając na uwadze, iż teren objęty planowaną realizacją inwestycji, w czasie wydawania kwestionowanych decyzji był objęty działaniem obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania miasta Ł. zasadnie organ wskazał, iż ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji należy oprzeć się na postanowieniach owego miejscowego planu. Przepisy omawianej ustawy nie dają organom administracji możliwości uznaniowego rozpoznawania spraw w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania gdyż stanowią, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym). Jednocześnie przepis art. 46 a ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie organ odwoławczy skonstatował, iż konieczne jest sprawdzenie, czy w świetle ustaleń obowiązującego dla terenu zamierzonej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można dopuścić do realizacji na tym terenie opisany we wniosku rodzaj inwestycji. Powyższe sprawdzenie nie jest jednak możliwe w niniejszej sprawie, bowiem w aktach administracyjnych brak jest wypisu i wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w zakresie koniecznym do dokonania weryfikacji złożonego przez inwestora wniosku. Wypis znajdujący się w aktach administracyjnych nie może być uznany za dostateczny i wystarczający, gdyż nie nawiązuje on do wyrysu z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe działki, na których planowana jest inwestycja oznaczone są numerami: [...]i [...] i położone są w Ł. przy ulicy Au zbiegu z ulicą B. Teren ten na znajdującym się w aktach sprawy wyrysie z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczony jest symbolem 44MU. Z wyrysu nie wynika natomiast, w jakiej większej jednostce strukturalnej planu teren ten się znajduje, w szczególności nie jest możliwe potwierdzenie prawidłowości dokonanego przez organ ustalenia, iż przedmiotowe działki znajdują się w jednostce strukturalnej "A" opisanej przez organ jako śródmiejska strefa mieszkaniowo – usługowa objęta pełną ochroną historycznej struktury przestrzennej i ochrony zachowanych elementów zabytkowych. Znajdujący się w aktach sprawy wypis z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie odnosi się do załączonego wyrysu, w szczególności brak jest w nim jakiegokolwiek nawiązania do jednostki strukturalnej "A" i jak się wydaje (choć brak jest na to wystarczających dowodów) do wchodzącej w jej skład jednostki oznaczonej numerem 44MU. Brak owego związku pomiędzy załączonym do akt administracyjnych wypisem i wyrysem z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala uznać, iż organy wydając decyzje w niniejszej sprawie zgromadziły wyczerpująco materiał dowodowy. Tym samym okoliczności sprawy nie mogły zostać przez organy administracji w pełni przeanalizowane i ocenione. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, iż w toku postępowania administracyjnego organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to ma istotny wpływ na treść wydanej decyzji. Nie można bowiem zasadnie powiedzieć, iż w toku tego postępowania organ stosując się do kodeksowej zasady prawdy obiektywnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając potrzebę przeprowadzenia w niniejszej sprawie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. O zasądzeniu na rzecz skarżącego kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzje te nie podlegają wykonalności (art. 152 p.s.a.).