II SA/Łd 979/16

Dnia 26 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. II SA/Łd 979/16 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 46 ust. 1 pkt 3, art. 23 ust. 2 pkt 5 i ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2002 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), dalej u.o., odmówił spółce A sp. z o.o. w Z. zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...], zezwalającej G.T., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą B, na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w ramach punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych prowadzonego na terenie nieruchomości przy ul. A w Z. (na działkach nr: [...] w obrębie [...]), w zakresie rozszerzenia listy odpadów przewidywanych do zbierania o odpady o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wnioskowana zmiana ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. byłaby sprzeczna z przepisami szczególnymi regulującymi gospodarkę odpadami, a mianowicie art. 23 ust. 2 pkt 5 u.o. (przy uwzględnieniu art. 23 ust. 10, a także art. 3 ust. 1 pkt 7 i 24). W ocenie organu interes wnioskodawcy nie może być uznany za słuszny, ponieważ postulowana modyfikacja decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie byłaby zgodna z innymi przepisami prawa materialnego. Odwołanie od ww. wyżej decyzji złożyła spółka A. z o.o. w Z., zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. przez orzeczenie niezgodnie z wnioskiem strony z pominięciem istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nienależyte uzasadnienie decyzji, 2/ art. 155 k.p.a. przez zaniechanie wystąpienia o zajęcie stanowiska w przedmiocie zmiany decyzji do S.T., jako strony postępowania, a także uznanie decyzji administracyjnej wydanej w innej sprawie za akt prawa miejscowego, 3/ art. 9e ust. 1c w związku z art. 1a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.); dalej u.c.p.g., przez niezastosowanie reguły wyłączającej zakaz zbierania odpadów zmieszanych o kodzie 20 03 01, 4/ art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o. przez błędne przyjęcie, że dopuszczenie zbierania odpadów zmieszanych jest sprzeczne z przepisami prawa miejscowego, a jednocześnie niewskazanie w tym zakresie konkretnego przepisu prawa miejscowego, 5/ art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), dalej u.p.z.p., przez przyjęcie, że wnioskowana zmiana decyzji z dnia 31 grudnia 2013 r. wymaga uprzedniej zmiany decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, 6/ art. 23 ust. 10 u.o. przez niezastosowanie reguły wyłączającej zakaz zbierania odpadów zmieszanych o kodzie 20 03 01 do stacji przeładunkowej. Decyzją z dnia 3 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A Sp. z o.o. w Z. (podmiotu, który powstał w wyniku przekształcenia organizacyjno-prawnego przedsiębiorcy będącego adresatem zezwolenia na prowadzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych). Przedmiotem żądania była zmiana decyzji Starosty [...] z dnia [...], polegająca na rozszerzeniu jego zakresu przedmiotowego o zbieranie odpadów o kodzie 20 03 01, czyli niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Zatem podstawę prawną rozpoznania wniosku A sp. z o.o. w Z. stanowił art. 155 k.p.a. W ocenie Kolegium zmiana zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w ramach punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, udzielonego przez Starostę [...], polegająca na rozszerzeniu listy odpadów przewidywanych do zbierania w tym punkcie o niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, stałaby w sprzeczności zarówno z ogólnie pojętą zasadą praworządności, jak i konkretnymi regulacjami prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o. ilekroć w tej ustawie jest mowa o odpadach komunalnych, rozumie się przez to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, przy czym zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Jednym ze sposobów zbierania odpadów komunalnych jest zbieranie selektywne, określone w art. 3 ust. 1 pkt 24 u.o. jako zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Kolegium stwierdziło, że rozróżnienie pojęć selektywnie zbieranych oraz niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych ma konsekwencje prawne. W art. 23 ust. 2 pkt 5 u.o. wprowadzono generalny zakaz zbierania zmieszanych odpadów komunalnych poza miejscem ich wytwarzania (a więc co do zasady także w zlokalizowanych poza tym miejscem punktach selektywnej zbiórki odpadów komunalnych). Zakaz ten nie jest bezwzględny, a wyjątki od niego są przewidziane m.in. w art. 23 ust. 10 i 11 u.o. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że zakazu, o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się do zbierania odpadów, o których mowa w ust. 2 pkt 5 i 6, w stacji przeładunkowej prowadzonej przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego regionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych lub prowadzącego ponadregionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych. Natomiast w myśl art. 23 ust. 11 u.o. zakazu, o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się do zbierania odpadów zielonych przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Łączna interpretacja tych unormowań wskazuje na zamiar ustawodawcy odmiennego uregulowania zakresu uprawnień i obowiązków poszczególnych podmiotów, o jakich w nich mowa. O ile bowiem podmioty należące do kategorii odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, prowadzących regionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych i prowadzących ponadregionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych, zostały upoważnione w art. 23 ust. 10 u.o. do zbierania w prowadzonej przez nie stacji przeładunkowej zarówno zmieszanych odpadów komunalnych jak i odpadów zielonych, o tyle podmiotom należącym do kategorii prowadzących punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych przyznano w art. 23 ust. 11 u.o. analogiczne uprawnienie do zbierania poza miejscem wytwarzania tylko odpadów zielonych. W ich przypadku nie mówi się o zbieraniu wyłączonych spod działania zakazu odpadów komunalnych w stacjach przeładunkowych, co powoduje, że stacje przeładunkowe mogą być prowadzone jedynie przez podmioty należące do kategorii określonych w art. 23 ust. 10 u.o. i służyć do zbierania przez nie zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko A Sp. z o.o. w Z., jakoby prowadzenie stacji przeładunkowej mieściło się w zakresie samego zbierania odpadów komunalnych, skoro pojęciem zbierania posłużono się zarówno w art. 23 ust. 10 jak i ust. 11, a tylko w ust. 10 - w odniesieniu do ściśle określonych kategorii podmiotów, nieobejmujących prowadzących punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych - doprecyzowano je przez nakazanie zbierania określonych odpadów komunalnych w stacjach przeładunkowych. Zatem prowadzenie stacji przeładunkowej implikuje istnienie infrastruktury umożliwiającej prawidłowe gospodarowanie odpadami komunalnymi, co do których tylko wyjątkowo i przy spełnieniu szczególnych warunków dopuszczono możliwość zbierania poza miejscem wytwarzania (w szczególności co do niewymienionych w art. 23 ust. 11 u.o. zmieszanych odpadów komunalnych). Kolegium zwróciło przy tym uwagę na spójność przytoczonych regulacji u.o. i odpowiadających im przepisów u.c.p.g. Również na jej gruncie wyodrębnia się kategorie podmiotów świadczących usługi w zakresie w niej uregulowanym i różnicuje zakres ich działalności. Dotyczy to w szczególności podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (wyłanianych w drodze przetargów organizowanych przez gminy) oraz podmiotów prowadzących punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W art. 9e ust. 1 u.c.p.g. unormowano szczególne obowiązki przedsiębiorców należących do pierwszej z tych kategorii, które obejmują przekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości: 1/ selektywnie zebranych odpadów komunalnych bezpośrednio lub za pośrednictwem innego zbierającego odpady do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami, o której mowa w art. 17 u.o.; 2/ zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wyłącznie do tych podmiotów odnosi się art. 9e ust. 1c u.c.p.g., zgodnie z którym dopuszcza się przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych za pośrednictwem stacji przeładunkowej, o której mowa w art. 23 ust. 10 u.o. Natomiast analogiczne obowiązki przedsiębiorców należących do drugiej kategorii uregulowano w art. 9ea u.c.p.g. Stanowi on, że podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych jest obowiązany do: 1/ przekazywania bezpośrednio lub za pośrednictwem innego zbierającego odpady przyjętych od właścicieli nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami, o której mowa w art. 17 u.o.; 2/ przekazywanie przyjętych od właścicieli nieruchomości odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Organ odwoławczy podkreślił zatem że, pojęcie zmieszanych odpadów komunalnych pojawia się tylko w kontekście działalności prowadzonej przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, natomiast w przypadku podmiotów prowadzących punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych mówi się jedynie o selektywnie zebranych odpadach komunalnych i odpadach zielonych. W art. 9ea u.c.p.g. brak jest odpowiednika regulacji zamieszczonej w art. 9e ust. lc u.c.p.g., w której używa się pojęcia stacji przeładunkowej w odniesieniu do szczególnego sposobu zbierania m.in. zmieszanych odpadów komunalnych. W świetle przytoczonych unormowań prawnych A Sp. z o.o. w Z., jako przedsiębiorca prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych w rozumieniu art. 23 ust. 11 u.o. i art. 9ea u.c.p.g., nienależący do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 23 ust. 10 u.o. i art. 9e u.c.p.g., jest objęty wyrażonym w art. 23 ust. 2 pkt 5 u.o. zakazem zbierania poza miejscem wytwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Oznacza to, że zmiana decyzji z dnia 31 grudnia 2013 r., polegająca na rozszerzeniu zakresu zezwolenia na zbieranie odpadów właśnie o niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, prowadziłaby do naruszenia tego zakazu, a tym samym interes strony przemawiający za zmianą decyzji nie może być uznany za słuszny. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi wniosła spółka A Sp. z o.o. w Z. Wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, zarzuciła im naruszenie przepisów prawa procesowego: 1/ art. 6 oraz art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy w sposób naruszający przepisy prawa, a także z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu strony, 2/ art. 8 k.p.a. poprzez obarczenie skarżącego skutkami niezgodnych z prawem działań organów administracji I instancji, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, 3/ procedowanie odwołania tylko i wyłącznie w trybie art. 155 k.p.a., z pominięciem art. 43 i art. 46 ust. 1 u.o., 4/ zaniechanie uzyskania zgody strony na zmianę decyzji (art. 155 k.p.a.), 5/ błędną wykładnię interesu społecznego i interesu strony, 6/ art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo uznania przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji zawiera w swej treści uchybienia zarówno w obrębie prawa materialnego, jak i procesowego. Skarżąca spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1/ art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o., poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczenie zbierania odpadów zmieszanych jest sprzeczne z przepisami prawa miejscowego, a jednocześnie poprzez niewskazanie, jakiego przepisu miejscowego dotyczy zakaz, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 3, 2/ art. 23 ust. 10 u.o. w związku z niezastosowaniem reguły wyłączającej zakaz zbierania odpadów zmieszanych o kodzie 20 03 01 do stacji przeładunkowej, 3/ art. 9b u.c.p.g., poprzez pominięcie notoryjnego faktu, że skarżąca prowadząca PSZOK, prowadzi jednocześnie działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, co jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżąca spółka, posiadająca zezwolenie na zbieranie odpadów w ramach punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, może domagać się w trybie art. 155 k.p.a. zmiany owego zezwolenia poprzez dopuszczenie możliwości zbierania zmieszanych odpadów komunalnych (kod odpadu 20 03 01). Organy w niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu wykładni przepisów o.u. i u.c.p.g., doszły do przekonania, że zmiana taka nie jest możliwa. Podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w ich ocenie, nie jest uprawniony do zbierania w ramach prowadzonej działalności zmieszanych odpadów komunalnych. W niniejszej sprawie stanowisko takie nie jest w ocenie Sądu trafne. Nie bierze bowiem pod uwagę dwóch okoliczności. Po pierwsze – skarżąca spółka, jak to podkreślała wielokrotnie w pismach kierowanych do organów, oprócz tego, że posiada zezwolenie na zbieranie odpadów komunalnych w ramach punktu selektywnego zbierania odpadów, prowadzi jednocześnie działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 9b ust. 1 u.c.p.g. Wykładnia przepisów dokonana przez organ odwoławczy byłaby prawidłowa jedynie w przypadku braku zbieżności tych form działalności prowadzonych przez jeden podmiot. Innymi słowy rzeczywiście podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie jest uprawniony do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych, bowiem odnoszący się do takiego podmiotu art. 23 ust. 11 u.o. zezwala mu jedynie na zbieranie odpadów zielonych. Podobnie stanowi art. 9ea pkt 2 u.c.p.g., w myśl którego podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych jest zobowiązany do przekazywania przejętych od właściciela nieruchomości odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Tym niemniej w myśl art. 23 ust. 10 u.o. zakazu, o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się do zbierania odpadów, o których mowa w ust. 2 pkt 5 i 6 (a więc zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych), w stacji przeładunkowej prowadzonej przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Z przepisem tym spójne są przepisy u.p.c.g. W myśl art. 9 e ust. 1 pkt 2 podmiot odpierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Dopuszcza się jednak przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych za pośrednictwem stacji przeładunkowej, o której mowa w art. 23 ust. 10 u.o. (art. 9e ust. 1c u.c.p.g.). Z przepisów tych wynika w sposób oczywisty, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych w posiadanej przez siebie stacji przeładunkowej. Pojęcie stacji przeładunkowej nie jest zdefiniowane w ustawie, ale jak słusznie podnosi skarżąca spółka należy utożsamiać to pojęcie ze zbieraniem odpadów, przez które należy rozumieć m.in. tymczasowe magazynowanie odpadów (art. 3 pkt 34 w związku z art. 3 pkt 5 lit. b) u.o.). W swoim wniosku o zmianę decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów skarżąca spółka informowała, że odpad o kodzie 20 03 01 będzie dostarczany lub odbierany od wytwórców odpadów, następnie magazynowany w specjalnie do tego przeznaczonym boksie w czasie nie dłuższym niż 24 godziny, po czym zostanie załadowany do kontenerów o dużej pojemności, zabezpieczony plandeką i przewieziony do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Rolą organów jest ocena, czy taki sposób zbierania odpadów odpowiada pojęciu stacji przeładunkowej (oczywiście organ powinien również dokonać oceny spełniania pozostałych warunków zawartych w u.o.), oraz czy podmiot posiada odpowiednią infrastrukturę do tego rodzaju działalności. Stan faktyczny w tym zakresie nie został wyjaśniony. Drugą kwestią jest okoliczność prowadzenia przez skarżącą spółkę dwóch rodzajów działalności. W przepisach u.o. i u.c.p.g. nie ma zakazu łączenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz w zakresie prowadzenia punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Uzyskanie zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w ramach Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (decyzja Starosty [...] z dnia [...]) nie wyklucza uzyskania zezwolenia na prowadzenie zbierania zmieszanych odpadów komunalnych (o kodzie 20 03 01) w stacji przeładunkowej prowadzonej przez podmiot odbierający takie odpady od właścicieli nieruchomości. Podstawą wydania obu zezwoleń są przepisy u.o., w tym wskazane we wniosku art. 41 i 42 u.o. Nie oznacza to oczywiście, że zmieszane odpady komunalne zbierane będą w ramach Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych tylko z tego powodu, że obie formy zbierania odpadów prowadzone będą przez ten sam podmiot i w tym samym miejscu (na tej samej nieruchomości). W ocenie Sądu możliwe zatem było pozytywne załatwienie wniosku skarżącej spółki w trybie art. 155 k.p.a., bez konieczności składania przez spółkę odrębnego wniosku o udzielenie zezwolenia. Zmiana decyzji polegałaby bowiem na wydaniu w ramach pierwotnej (zmienianej) decyzji zezwolenia na prowadzenie, oprócz PSZOK, także stacji przeładunkowej zmieszanych odpadów komunalnych. Zmiana taka nie byłaby a priori sprzeczna z ar. 41 i nast. u.o., będącym podstawą wydania decyzji z dnia 31 grudnia 2013 r. Organ I instancji, rozpoznając ponownie wniosek skarżącej spółki, weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i oceni jednocześnie pozostałe przesłanki ewentualnego wydania zezwolenia na zbieranie zmieszanych odpadów komunalnych (o kodzie 20 03 01) w ramach stacji przeładunkowej w kontekście przepisów u.o. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. lf