II SA/Łd 98/03

Dnia 22 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor sądowy Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referent stażysta Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. L. i A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę A. L.; 2. odrzuca skargę A. Z. Sygn. akt II SA/Łd 98 / 03 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie przepisu art. 20, art. 64a par.1 pkt 1, art.121 par. 4 i 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 roku, Nr 36, poz. 161 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. L. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...] (znak [...]) o nałożeniu na A. L.: 1. grzywny w celu przymuszenia, w wysokości 31.075,00 złotych z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w decyzji Urzędu Rejonowego w O. Oddziału ds. Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (znak [...]) 2. obowiązku wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny, w wysokości: 68,00 złotych i wzywające A. L. do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 8,30 metra x 7,80 metra i wpłacenia nałożonej grzywny na konto bankowe Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., w terminie 7 dni od daty doręczenia przedmiotowego postanowienia, z zagrożeniem, że w przypadku nie wpłacenia kwoty w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż decyzją z dnia [...] (znak [...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w O. nakazał A. L., dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 8,30 metra x 7,80 metra wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce położonej przy ulicy A 63 w O. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. L. powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] (znak [...]), a zatem nałożony obowiązek stał się wymagalny z dniem jej wydania. Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał w dniu [...] wobec A. L. upomnienie (znak [...]) wzywające do wykonania rozbiórki. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 26 lutego 1999 roku. W dniu 2 marca 1999 roku do organu nadzoru budowlanego wpłynął wniosek A. Z. o wznowienie postępowania, wstrzymanie wykonania oraz uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] i ponowne zbadanie sprawy dotyczącej nakazania A. L. rozbiórki samowolnie wzniesionego przedmiotowego budynku. Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...], Nr [...] i wstrzymaniu wykonania decyzji postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] na podstawie przepisu art. 151 par. 2 w związku z art. 146 par. 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...], (znak [...]) została wydana z naruszeniem prawa, to jest bez udziału strony w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie uchyla się jej z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższa decyzja po rozpatrzeniu odwołania A. Z. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...]. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na wniosek strony skarżącej Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji postanowieniem z dnia 15 listopada 1999 roku (sygn. akt IV S.A. 1341/99). Z uwagi na powyższe okoliczności organ I instancji, mimo wystosowania upomnienia nie wszczynał postępowania egzekucyjnego. Po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 17 czerwca 2001 roku w sprawie sygn. akt IV S.A. 1279/99, oddalającego skargi A. Z. i A. L., wobec niewykonania przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki, organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy (znak [...]) oraz postanowienie z dnia [...], Nr [...] znak [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, które zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 31 października 2002 roku. Na powyższe postanowienie o nałożeniu grzywny A. L. wniósł zażalenie do organu II instancji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając niezgodność w powołanej podstawie prawnej. Ponadto skarżący podniósł, że nałożona grzywna przewyższa dwukrotnie wartość budynku, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, a dokonanie rozbiórki wiązać się będzie musiało z likwidacją działalności, a więc w konsekwencji z pozbawieniem źródła dochodów sześcioosobowej rodziny skarżącego oraz wpływów do budżetu Państwa z tytułu podatków. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu argumentów podnoszonych w zażaleniu podniósł, iż bezspornie A. L. nie wykonał obowiązku nałożonego prawomocną decyzją z dnia [...] wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O., dlatego też obowiązek ten zgodnie z art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podlega egzekucji administracyjnej. Zasadne zatem było wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a wysokość grzywny określono zgodnie z art. 121 par. 4 i 5 tejże ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą określoną w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wierzyciel - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., doręczył zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie wobec niewykonania nałożonego obowiązku, w dniu [...] wystawił prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy (znak [...]) zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, który wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...], Nr [...] (znak [...]), został doręczony zobowiązanemu w dniu 31 października 2002 roku. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany prawidłowo wydanego postanowienia. Stwierdził, iż organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do egzekwowania swojej decyzji, co też prawidłowo uczynił prowadząc postępowanie egzekucyjne. W ocenie organu odwoławczego na wydane rozstrzygnięcie nie może mieć wpływu podnoszony przez skarżącego w zażaleniu zarzut, iż w podstawie prawnej powołane zostało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990 roku w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzenia publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów ruchomości (Dz. U. Nr 47, poz.281 ze zm.), które straciło swoją moc z dniem 31 maja 2002 roku. Rozporządzenie to faktycznie straciło swoją moc, jednak zawarty w nim przepis dotyczący opłaty za czynności egzekucyjne włączony został do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i obecnie wynika wprost z ustawy, co uwzględnił organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu. W rozpatrywanej sprawie zgodnie z art.64 a par. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustalono wysokość opłaty egzekucyjnej, a wysokość nałożonej grzywny ustalono zgodnie z przepisami art.121 par. 4 i 5 tejże ustawy, które stanowią, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W chwili wydania postanowienia cena 1 metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku za I kwartał 2002 roku wynosiła 2.400 złotych (Monitor Polski z dnia 29 czerwca 2002 roku). Wysokość grzywny wynosi zatem: 0,20 x 8,30 x 7,80 x 2.400,00 złotych = 31.075,00 złotych. Wysokość grzywny nie zależy od uznania organu nadzoru budowlanego, a wynika z konkretnego przepisu ustawy. Jednocześnie należy wyjaśnić, że zgodnie z dyspozycją art. 125 par. 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na wniosek zobowiązanego, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone grzywny lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W dniu 17 stycznia 2003 roku na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniesiona została przez A. L. i A. Z. skarga na Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Skarżący zarzucili postanowieniu rażące naruszenie prawa: poprzez wydanie go tylko w stosunku do jednej ze stron - oraz ustosunkowanie się tylko do części zarzutów podniesionych w zażaleniu, a także błędy formalne w sentencji postanowienia w zakresie ustalenia strony (powołano nazwisko - J. R.). W ocenie skarżących wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, określającej garaż budynkiem gospodarczym jest co najmniej śmieszne. W ocenie skarżących wartość takich typów budynków znacznie się różni. Skarżący zarzucili także wydanie decyzji nie zawierającej daty wykonania rozbiórki garażu, co ich zdaniem uniemożliwia stosowanie przymusu finansowego. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakładające grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 31.075,00 złotych, obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej oraz wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Skarżący podnieśli, iż zostało stwierdzone w wyniku wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez A. Z. - będącą współwłaścicielką spornej nieruchomości - że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] ([...]) została wydana z naruszeniem prawa, to jest bez udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Mimo, iż decyzja nie została uchylona, od tego momentu stroną w postępowaniu była także A. Z. Natomiast zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego swoje rozstrzygnięcia skierowali tylko do jednej ze stron, to jest do A. L., pomijając A. Z.. W wydanym postanowieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.. nie odniósł się w żaden nawet lakoniczny sposób do względów społecznych, które skarżący A. L. przywołał w skardze, gdyż są one w jego ocenie bardzo bolesne i podważają zaufanie do prawa i wiarę w to, iż Państwo broni swoich obywateli. Skarżący podniósł, iż działalność gospodarczą prowadzi już kilkanaście lat organizując w ten sposób dla siebie warsztat pracy i dając również zatrudnienie dla 2- 3 osób. Wskazał, iż utrzymuje z działalności sześcioosobową rodzinę, fortunne posunięcie w zakresie budowy spornego budynku spowodowały obecne problemy. Upomniany budynek nie stanowił i nie stanowi żadnego zagrożenia dla nikogo, natomiast dla niego stanowi miejsce, w którym wykonuje działalność gospodarczą, z której corocznie odprowadza kilkadziesiąt tysięcy złotych podatków do budżetu Państwa. Jest dla niego rzeczą - zrozumiałą, iż w obecnej sytuacji gospodarczej (w O. panuje około 20% bezrobocie) wykonujący prawo urzędnicy w podejmowanych rozstrzygnięciach powołują się tylko na to, że "postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą..." Popełniają jednak przy lapsusy myląc siedzibę właściwego w sprawie organu lub mylne określają strony. Skarżący wniósł, iż urzędnicy mogą się mylić, natomiast "szarzy obywatele" nie znający pułapek prawa za swoje błędy cenę niewspółmierną do zarzuconych czynów. Zdaniem skarżącego nałożona grzywna w celu przymuszenia w kwocie 31.075,00 złotych przewyższa dwukrotnie wartość budynku. Zrealizowanie wydanego postanowienia doprowadzi do likwidacji prowadzonej przez skarżącego działalności. W ocenie skarżących realizowanie takiego prawa - w sytuacji, gdy nikt nie poniósł żadnej szkody (ani Państwo, ani sąsiedzi - nikomu nie zagraża przedmiotowy budynek), natomiast skarżący i jego rodzina oraz pracownicy pozbawieni zostaną źródła dochodów -powoduje, iż skarżący traci zaufanie do prawa. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. sprostował oczywiste omyłki pisarskie w uzasadnieniu postanowienia [...] Nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)). Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie niesione zostały skargi przez A. L. i A. Z.. Rozstrzygnięcia sądu w sprawach wywołanych wniesieniem tych skarg są odmienne. Biorąc pod uwagę zakreśloną powyżej kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi A. L. oddalił ją (art. 151 p.s.a.). Egzekucja w administracji uregulowana jest w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2002 roku, Nr 110, poz. 968 ze zm.). Na przepisy taj ustawy powołał się organ administracji ferując zaskarżone postanowienie. Organ szczegółowo omówił tok postępowania administracyjnego poprzedzającego nałożenie na inwestora grzywny w celu przymuszenia. Zasadnie przyjął, iż postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie polega na nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, bowiem środek ten znajduje zastosowanie, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Prawidłowo również organ określił wysokość grzywny powołując się na to, iż wysokość grzywny w przedmiotowej sprawie nie ma charakteru uznaniowego lecz jest ściśle określona przez prawo (art. 121 par. 4 i 5 omawianej ustawy). Nie wzbudza krytycznych uwag również kwestia podstawy prawnej nałożonej opłaty egzekucyjnej, jak i wysokości tej opłaty (art. 64 a par. 1 pkt 1 omawianej ustawy). Uwagi krytyczne wzbudza jedynie podstawa prawna określająca wysokość grzywny. Przepis art. 121 par. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uległ zmianie na mocy art. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2002 roku o zmianie ustawy o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.02.127.1090) z dniem 12 sierpnia 2002 roku, w ten sposób, iż cenę 1 metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalał i ogłaszał nie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, lecz Prezes Głównego Urzędu Statystycznego. W dacie wydawania kwestionowanego postanowienia przez organ I instancji obowiązywał Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 30 września 2002 roku w sprawie ceny 1 metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2002 roku. (Dziennik Urzędowy Głównego Urzędu Statystycznego z 2002 roku, Nr 11, poz. 64) ustalający ową cenę na kwotę 2.400,00 złotych. Pomimo błędnego wskazania podstawy prawnej do obliczenia wysokości grzywny sama podstawa tej grzywny okazała się odpowiadać temu co przyjęły organy administracji w zaskarżonym postanowieniu. Tak więc uznać wypada, iż mamy w tym zakresie do czynienia z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które nie miało jednak wpływu na treść zaskarżonej decyzji i wynik sprawy. Nie może to tym samym stanowić podstawy do uchylania zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, iż nie ma racji skarżący kwestionując decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu z powodu nie określenia w treści tej decyzji daty wykonania nakazu rozbiórki. W toku postępowania egzekucyjnego niepodobna kwestionować decyzji, której niewykonanie stało się podstawą do wszczęcia egzekucji Tym niemniej warto wskazać, iż przepisy prawa budowlanego, a w tym przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane - będący podstawą nakazania rozbiórki - nie zawierają upoważnienia dla organu nadzoru budowlanego do wskazywania, już w treści decyzji nakazującej rozbiórkę, daty wykonania tego obowiązku. Tak więc określenie takiego terminu byłoby naruszeniem prawa (vide: wyrok NSA z dnia 15 października 1999 roku w sprawie IV S.A.1160/97, publikowany LEX Nr 47801). Nie można zgodzić się również z poglądem skarżącego, iż kwestionowane postanowienie nie uwzględnia społecznego aspektu sprawy. Okoliczności podniesione przez skarżących należą do kwestii "słusznego interesu strony", który winien być przedmiotem analizy w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, możliwość powołania się na "względy społeczne" w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest bardzo ograniczona. Natomiast zakres kognicji sądu administracyjnego badającego legalność, a więc zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia został przytoczony na wstępie niniejszych rozważań. Pomimo podniesienia przez skarżącego okoliczności o społecznym charakterze skarga nie zawiera wskazania naruszonych w tym zakresie przepisów praw. Naruszenia takiego nie dopatrzył się również sąd analizując z urzędu przebieg postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów skargę A. L. należało oddalić. Skarga A. Z. ma oddzielny byt i podlega rozpoznaniu przez sąd jedynie w formalnym aspekcie. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 50 par. 1 p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca nie występowała w egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia. Nie była informowana o tym postępowaniu zarówno na etapie jego wszczęcia jak i w czasie jego trwania. W szczególności nie były jej doręczane postanowienia organów obu instancji. Przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowią dalej, iż skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 52 par. 1 p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia ustawa rozumie sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 par. 2 p.s.a..). Skoro skarżąca nie była uczestnikiem postępowania administracyjnego, to nie można przyjąć, iż spełniła warunek wyczerpania środków zaskarżenia służących jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W takiej sytuacji stosownie do treści przepisu art. 58 par. 1 pkt 6 p.s.a. jej skargę jako niedopuszczalną należy odrzucić.