II SA/Łd 98/10

Dnia 14 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 roku sprawy ze skargi H. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał A. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z lokalizacją na działce nr ewid. [...] i w części na działce nr ewid. [...] w D., którego przed 1994r. samowolnie dokonano przebudowy i zmiany sposobu użytkowania z budynku stodoły wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. na budynek – zakład stolarski (produkcja trumien). Od decyzji tej odwołania wniosły H. B. oraz A. J. W swoim odwołaniu H. B. zarzuciła, iż decyzja ta została wydana w oparciu o poświadczenie nieprawdy przez pracownika organu administracji odnośnie daty przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku stodoły na zakład produkcji trumien (lakiernia trumien), która nastąpiła po roku 1997, a nie przed 1994r. A. J. w odwołaniu zarzuciła natomiast naruszenie art. 7, art. 77 K.p.a. oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004r. poprzez uznanie, iż przedłożone dnia 25 września 2009r. opracowanie pt. "Projekt budowlany rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na zakład stolarski – wyrób i sprzedaż trumien – branża sanitarna – inst. c.o. i kotłowni" nie stanowiło uzupełnienia inwentaryzacji z dnia 2 listopada 2007r., a tym samym nie zostały wykonane obowiązki nałożone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., nr [...], art. 57 ust. 7 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprzeprowadzenie obowiązkowej kontroli przed nałożeniem obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy Prawo budowlane, art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nakładanie na inwestora obowiązków z pominięciem formy decyzji administracyjnej oraz art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, a tym samym pozbawienie strony udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołań H. B. i A. J. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że do odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. pełnomocnik A. J. – adwokat P. Ł. załączył kserokopię udzielonego mu pełnomocnictwa z dnia 14 maja 2009r. do reprezentacji przed organami prowadzącymi postępowanie przygotowawcze, sądami powszechnymi we wszystkich instancjach, w tym sprawach o wznowienie postępowania, ułaskawienie oraz w postępowaniu wykonawczym, a także w zakresie postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną i skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu cywilnym oraz w sprawach ze skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i skargi kasacyjnej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak również do reprezentacji w postępowaniach przed organami skarbowymi do prowadzenia sprawy własnej – dotyczącej samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku z pierwotnym przeznaczeniem na stodołę (obecnie zakład stolarski) z lokalizacją na działce nr ewid. [...] w D., stanowiącej własność I. Ś., we wszystkich instancjach z prawem substytucji. Oryginał tego pełnomocnictwa znajduje się w aktach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pominął całkowicie w prowadzonym przez siebie postępowaniu pełnomocnika strony – A. J. Pominięcie pełnomocnika w postępowaniu w orzecznictwie oceniane jest jako równoznaczne z pominięciem strony. Przez "brak udziału strony" należy rozumieć zarówno sytuację, w której strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak również taką, gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach podejmowanych na etapie postępowania przygotowawczego. Fakt ustanowienia pełnomocnika wynika z pełnomocnictwa z dnia 14 maja 2009r. złożonego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. wraz z zażaleniem A. J. z dnia [...] r. na postanowienie z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], wydane w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku. Mimo to organ pierwszej instancji w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji konsekwentnie pomijał pełnomocnika zarówno przy dokonywaniu doręczeń, jak i czynnościach kontrolnych. Organ pierwszej instancji naruszył art. 40 § 2 K.p.a. Stwierdzenie, iż postępowanie zostało dotknięte tym uchybieniem stanowi wystarczającą okoliczność obligującą organ do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednocześnie, iż rodzaj uchybienia w postaci zaniechania powiadamiania pełnomocnika jednej z odwołujących się o podejmowanych czynnościach i aktach przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu decyzji organu I instancji, czyniąc jednocześnie przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów. Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła H. B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 8, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 61 § 4, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1, art. 106 § 1, art. 107 § 3, art. 38 K.p.a. oraz art. 4, art. 5, art. 28 ust. 1, art. 34, art. 36a, art. 49, art. 49b, art. 51 ust. 5, art. 54, art. 55, art. 57 pkt 7 oraz art. 59 pkt 5, art. 61, art. 62, art. 63, art. 64, art. 66 pkt 1 i 2, art. 71 i art. 71a ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, iż organ administracji celowo pominął w postępowaniu strony postępowania: M. U., Starostwo Powiatowe w P. – Wydział Architektury i Budownictwa oraz J. J. W budynku stodoły bez zmiany sposobu użytkowania istnieje nielegalna lakiernia trumien, a postępowania w tej sprawie ciągną się od sierpnia 2006r. Pominięcie jej zarzutu dotyczącego ustalenia okresu, w którym zmieniono sposób użytkowania stodoły uważa za działanie niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 w/w ustawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Skarżąca kwestionuje trafność decyzji kasatoryjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polemizując jednocześnie z ustaleniami organu I instancji i wskazując na uchybienia w toku postępowania. Katalog rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 138 k.p.a. Stosownie do jego treści: § 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uregulowania powyższego wynika, że organ odwoławczy przejmuje sprawę do ponownego rozpoznania i co do zasady zobligowany jest d wydania decyzji merytorycznej. Możliwość uchylenia decyzji organu I instancji została ograniczona do przypadków określonych w § 2 . W świetle powyższej regulacji skarga nie jest uzasadniona. Należy podkreślić kategoryczne brzmienie art. 40 § 2 k.p.a., stosownie do którego jeżeli strona działa przez pełnomocnika, pismo doręcza się pełnomocnikowi. Doręczanie pism, decyzji, a więc informowanie o przebiegu sprawy jedynie strony w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika, stanowi naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności prawa do aktywnego udziału w sprawie, jest zawsze przesłanką uchylenia decyzji, kwestionowanej w trybie instancyjnym. Skarżąca zresztą sama wskazuje w skardze jako kolejne uchybienia organu niezapewnienie udziału uczestnikom, stanowiące przesłankę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Pozbawienie strony bądź jej pełnomocnika udziału w sprawie powoduje, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobligowany jest w szczególności doręczyć podejmowane rozstrzygnięcia osobom dotychczas pominiętym, w tym także pełnomocnikom, poinformować je podejmowanych czynnościach, co niejednokrotnie wiąże się z koniecznością ich powtórzenia. Stąd nie sposób odmówić trafności wniosku organu odwoławczego, iż w takiej sytuacji, skoro uchylenie decyzji oznacza konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, przedwczesna byłaby ocena pozostałych zarzutów odwołań, w tym także tych zawartych w odwołaniu H. B. Tym bardziej, że organ I instancji samodzielnie decyduje o sposobie prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dopuszczaniu poszczególnych dowodów, organ odwoławczy może jedynie wskazać, które z okoliczności mają zostać wyjaśnione. Skarżąca zaś nie tyle wskazywała pominięcie przez organ I instancji okoliczności faktycznych, co polemizowała z oceną dowodów dokonaną przez organ I instancji. Oceny dowodów będzie zaś organ I instancji musiał dokonać ponownie w kolejnej decyzji. Przekazanie sprawy organowi I instancji nie zamyka przed skarżącą drogi do składania wniosków dowodowych. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę winien bowiem zapewnić wszystkim uczestnikom, w tym H. B. czynny udział w sprawie i wówczas będzie zobowiązany ustosunkować się do zastrzeżeń i uwag skarżącej. Z uwagi na powyższe, wobec braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. K.O.