II SA/Łd 98/17

Dnia 20 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi B. F. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu eksploatacji budynku jako domu opieki dla osób starszych oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. F., na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 603 ze zm. – dalej jako: ustawa) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] zakazującą B. F. eksploatacji budynku usytuowanego w Ł. przy ul. A 73B jako domu opieki dla osób starszych z rygorem natychmiastowej wykonalności. Opisana decyzja wydana została po przeprowadzeniu kontroli w trakcie której ustalono, iż dom opieki prowadzony jest w budynku wolnostojącym dwukondygnacyjnym, częściowo podpiwniczonym o pow.450m² i stanowiącym jedną strefę pożarową. W dniu kontroli, na parterze oraz poddaszu przebywało łącznie 14 osób starszych, w tym część osób nieporuszających się samodzielnie. Komunikację między poszczególnymi kondygnacjami zapewnia jedna klata schodowa o szerokości biegu 0,88-0,94m ze stopniami zabiegowymi, z której wyjście prowadzi przez wewnętrzny układ komunikacyjny – hol wejściowy i wiatrołap – na teren działki. Organ stwierdził, iż bryła budynku i jego układ komunikacyjny wskazują, że pierwotnie był to budynek mieszkalny jednorodzinny, zakwalifikowany do kategorii ZL IV zagrożenia ludzi. Ustalił także, iż B. F. prowadzi w obiekcie dom opieki dla osób starszych, zaś właścicielem budynku jest B. K.. W toku kontroli nie okazano protokołów badania sprawności technicznej instalacji elektrycznej, gazowej i przewodów kominowych. Nadto aktualny sposób użytkowania obiektu kwalifikuje go do kategorii ZL II zagrożenia ludzi. W trakcie kontroli nie przedstawiono także dokumentów potwierdzających formalną zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 709 – dalej jako: rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków), stwierdzono szereg nieprawidłowości, które stanowią podstawę do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi tj. - szerokość biegu klatki schodowej stanowiącej jedyną drogę ewakuacyjną z poddasza użytkowego, zmniejszona o ponad 30% w stosunku do wymaganej – 0,88-0,94m wobec wymaganych 1,4m; - na klatce schodowej występują schody ze stopniami zabiegowymi; - brak wymaganej obudowy i zamknięcia drzwi klatki schodowej oraz wymaganych urządzeń oddymiających lub zapobiegających zadymieniu; - brak awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego dróg ewakuacyjnych; - w pomieszczeniu na poddaszu występuje drewniana okładzina skosów, dla której nie przedstawiono dokumentacji potwierdzającej jej klasę reakcji na ogień. Organ wskazując na szereg dodatkowych nieprawidłowości potęgujących zagrożenie dla ludzi przebywających w skontrolowanym budynku, zakazał B.F. eksploatacji przedmiotowego budynku. W odwołaniu od powyższej decyzji B. F. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w związku z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu odwołująca wyjaśniła, iż w sprawie zmiany sposobu użytkowania prowadzone jest postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, po oględzinach organ nadzoru nie wydał jeszcze decyzji, w której zostałby wskazany sposób doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami budowlanymi. Dodała, iż zgodę na prowadzenie tego rodzaju działalności posiada, nadto ustalona została zgodność z przepisami sanitarnymi. Strona zaznaczyła, iż zaskarżona decyzja uniemożliwia jej podejmowanie jakichkolwiek działań, a rygor natychmiastowej wykonalności jest dolegliwy dla podopiecznych. Uważa również, iż kwestionowana decyzja jest zbyt rygorystyczna, szczególnie dla podopiecznych. W ocenie odwołującej decyzja ta winna wskazywać jakie działania, prace powinna podjąć, aby organ nie miał zastrzeżeń. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. podzielił ocenę stanu faktycznego i prawnego wyrażoną w decyzji organu I instancji. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. zaznaczył, iż organ I instancji zwrócił się do organów nadzoru budowlanego i ustalił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu mieszkalnego jednorodzinnego na dom opieki, w którym prowadzona jest działalność polegająca na całodobowej opiece nad osobami starszymi, dokonana została samowolnie, bez stosownego zezwolenia właściwego organu. Zdaniem organu II instancji, nie budzi tym samym wątpliwości, iż przedmiotowy budynek jest formalnie obiektem mieszkalnym, jednak wskutek prowadzonej w nim działalności zaliczyć go należy do budynków zamieszkania zbiorowego. Organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie czynności kontrolno-rozpoznawczych i wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego, że obecne faktyczne użytkowanie obiektu z całodobową obecnością osób o ograniczonej zdolności poruszania się powoduje, że budynek powinien spełniać wymogi jak dla obiektu kwalifikowanego do kategorii zagrożenia ludzi ZL II. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowe jest ustalenie organu I instancji, iż w świetle okoliczności faktycznych zaistniała sytuacja uzasadniająca zastosowanie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż odwołująca nie kwestionuje ustaleń z czynności kontrolnych, przy czym oczekuje, iż wskazane zostaną prace, których wywiązanie się uczyni zadość wymaganiom ochrony przeciwpożarowym. Wyjaśnił, iż wydanie takiej decyzji nie jest możliwe, gdyż za naruszenie przepisów przeciwpożarowych uznać należy już sam sposób eksploatacji budynku, który jest wynikiem podjęcia działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług z zakresu całodobowej opieki nad osobami starszymi. Działalność ta doprowadziła do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, skutkiem czego doszło do znaczącego podwyższenia wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Nadto postępowanie dotyczące pozwolenia na przebudowę czy zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga opracowania projektu technicznego, który musiałby uzgodniony zostać z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz zatwierdzony decyzją właściwego organu. Dodał, iż postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego jest postępowaniem niezależnym i nie ma wpływu na zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy z uwzględnieniem prawa skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6-9, art. 15, art.16, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy. Uzasadniając skargę strona argumentowała, iż kwestionowane rozstrzygnięcia są krzywdzące, gdyż nie pozwalają na podjęcie działań naprawczych. Jednocześnie sprowadzają pomoc osobom starszym wyłącznie do spraw pożarowych, nakazując skarżącej traktowanie podopiecznych w sposób przedmiotowy, w sytuacji gdy skarżącą łączy z podopiecznymi więź emocjonalna. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na argumentację prezentowaną w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, który zakazał B.F. eksploatacji budynku jako domu opieki dla osób starszych. Wydanie opisanej decyzji poprzedzone zostało czynnościami kontrolno-rozpoznawczymi przeprowadzonymi stosownie do obwiązujących przepisów postępowania, których co istotne skarżąca nie kwestionuje. Z uwagi na szereg nieprawidłowości, które stwierdzono podczas kontroli budynku, prawidłowo organ I instancji zakazał jego eksploatacji jako domu opieki społecznej, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie budzi wątpliwości sądu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, iż stwierdzone w budynku uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Jak wynika z akt sprawy, a czego skarżąca nie kwestionuje, przedmiotowy budynek został zrealizowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny, dwukondygnacyjny, kwalifikowany do budynków kategorii ZL IV zagrożenia ludzi - § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm. - dalej jako: rozporządzenie). Bryła i układ budynku wskazują, iż pierwotnie obiekt pełnił funkcję mieszkalną jednorodzinną przy czym, co podnosiły organy, a co wydaje się być niesporne, w trakcie kontroli nie przedstawiono dokumentów potwierdzających formalną zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dom opieki nad osobami starszymi. Nadto, jak wynika z informacji przesłanych przez organy nadzoru budowlanego, zmiana sposobu użytkowania budynku dokonana została samowolnie, w związku z czym organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Okoliczność ta ma o tyle znacznie, iż potwierdza zmianę sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na budynek zamieszkania zbiorowego, który kwalifikowany jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL II – budynki przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych (§ 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Co za tym, obowiązujące przepisy prawa dla tego rodzaju budynku przewidują znaczące, w stosunku do kategorii ZL IV, zmiany warunków ochrony przeciwpożarowej. Dla potrzeb niniejszej sprawy istotne jest, iż w trakcie kontroli stwierdzonych zostało szereg naruszeń zarówno zasad, jak i warunków bezpieczeństwa pożarowego opisanych w rozporządzeniu m.in. brak obudowanej, zamykanej drzwiami oraz wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu klatki schodowej (§ 245 pkt 1 rozporządzenia), brak awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego na drogach ewakuacyjnych (§ 181 ust. 3 pkt 2c rozporządzenia), zawężenie biegów klatki schodowej (§ 68 ust. 1 rozporządzenia), brak wydzielenia pożarowego piwnicy (§ 250 ust. 1 rozporządzenia). Nadto stwierdzono niezgodność z wymogami wynikającymi z rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków m.in. występowanie drewnianej okładziny skosów w pomieszczeniu na poddaszu, dla której nie przedstawiono dokumentacji potwierdzającej jej klasę reakcji na ogień (§ 16 ust. 2 pkt 3a rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków), zbyt małą ilość podręcznego sprzętu gaśniczego w budynku (§ 32 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków), jak również brak protokołów badania sprawności technicznej instalacji elektrycznej, gazowej i przewodów kominowych (art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż liczne nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej wykazane podczas kontroli budynku, w którym skarżąca prowadzi dom opieki dla osób starszych, uzasadniały zastosowanie regulacji art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi, iż właściwy organ, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Organy zasadnie wywiodły, iż stwierdzone nieprawidłowości w przypadku budynku, w którym przebywają na stałe osoby starsze, w tym część z nich o ograniczonej zdolności poruszania się, w tym osoby nieporuszające się samodzielnie – leżące na łóżkach, wypełnia przesłankę z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy. Opisane szczegółowo w protokole kontroli uchybienia mogą powodować bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru lub zagrożenie życia osób starszych przebywających w budynku, przede wszystkim tych, które nie poruszają się samodzielnie lub mają ograniczoną zdolność poruszania się. Podkreślić po wtóre należy, iż budynek realizowany był jako budynek mieszkalny obwarowany innymi wymogami ochrony przeciwpożarowej, aktualnie faktycznie użytkowany jest zaś jako budynek przeznaczony dla ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się – dom opieki dla osób starszych. W ustalonych okolicznościach faktycznych, jak zasadnie wyjaśnił organ odwoławczy w odpowiedzi na zarzuty odwołania, wykluczone było nakazanie skarżącej usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Ustawodawca, formułując przepis art. 26 ust. 1 ustawy, pozostawił organom wybór sankcji w przypadku stwierdzenia naruszeń wymienionych w tym przepisie. W niniejszej sprawie organy nie przekroczyły granic zakreślonych wskazanym przepisem i zasadnie oceniły, iż materiał dowodowy uzasadnia nałożenie zakazu eksploatacji budynku, który winien spełniać wymogi jak dla obiektu kwalifikowanego do kategorii zagrożenia dla ludzi ZL II. Stwierdzone uchybienia stanowią podstawę do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi, w szczególności osób o wyłączonej lub znacznie ograniczonej możliwości samodzielnego poruszania się, które w tym budynku stale przebywają. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w szczególności wobec wyczerpująco ustalonego, a nie kwestionowanego przez stronę, stanu faktycznego nie sposób podzielić zarzutów skargi. Trudno zgodzić się ze skarżącą, iż decyzja jest dla niej, a przede wszystkim dla pensjonariuszy, z którymi jak oświadcza łączy ją więź emocjonalna, krzywdząca. To właśnie z uwagi na bezpieczeństwo wszystkich podopiecznych, o których dobre samopoczucie skarżąca się obawia, niezbędne było nałożenie na skarżącą zakazu eksploatacji budynku jako domu opieki dla osób starszych. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego i rzetelnie przeprowadzonego postępowania, co znalazło potwierdzenie w argumentacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 6 – art. 9, art. 15, art. 16, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Materiał dowody został zgromadzony w sposób wyczerpujący, wydanie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone jego obiektywną oceną. Okoliczność, iż ocena ta nie jest tożsama z oceną skarżącej nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania. Podobnie nie sposób podzielić zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy realizując tę zasadę w ramach własnych kompetencji nie będąc związanym ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, przeprowadził własną, obiektywną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Argumentacja organu wyczerpuje elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie budzi również wątpliwości, iż organ ustosunkował się do zarzutów odwołania, co nie musi być tożsame z ich uwzględnieniem, czego oczekiwała strona. W następnie powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Reasumując zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem a ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Wobec stwierdzonych uchybień w chwili obecnej okolicznością nadrzędną jest aby osobom starszym, z którymi jak oświadcza skarżąca łączy ją więź emocjonalna, zapewnić bezpieczeństwo. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. a.tp.