II SA/Łd 980/03

Dnia 9 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Łuczaj, Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant: asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Decyzją z dnia [..], Nr [..], znak: [..] wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1995r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 czerwca 1993r., Nr LVII/491/93 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 6, poz. 71), Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołów trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przyłączami i wjazdem, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 26/4 wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego położonego w Ł. przy ul. A. Jako warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydent Miasta Ł. wskazał, że przedmiotowa działka wchodzi w skład przyszłych terenów mieszkaniowych znajdujących się w jednostce urbanistycznej 01.04.07/M.R.1.9. W przypadku realizacji inwestycji przez jednego inwestora, podstawą zagospodarowania jest plan realizacyjny dla całego terenu, a w przypadku realizacji przez wielu inwestorów, miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego dla całego terenu. Opracowania te winny określać jako minimum relacje z terenami otaczającymi, stopień wykorzystania istniejącej struktury własnościowej bądź konieczności wtórnej parcelacji, układ przestrzenny i komunikacyjny, wyodrębnienie niezależnych przedsięwzięć realizacyjnych z ich charakterystyką, zasadami zabudowy, funkcjami towarzyszącymi, wewnętrznym układem komunikacji oraz zasadami obsługi technicznej, bilans miejsc parkingowych (1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie). Warunkiem udostępnienia terenu pod inwestycje jest wcześniejsza realizacja kanalizacji sanitarnej. Do zatwierdzenia opracowań wymagany jest program partycypacji przy realizacji uzbrojenia. Minimalna intensywność zabudowy – 0,30 brutto. Organ I instancji wskazał też, że do czasu sporządzenia wymienionych opracowań obowiązuje zakaz wtórnych podziałów, a lokalizację nowej zabudowy dopuszcza się przy spełnieniu następujących warunków: w ramach istniejących siedlisk w pasie 50 m od drogi, linie zabudowy oraz gabaryty projektowanych budynków muszą nawiązywać do już istniejących obiektów w dobrym stanie technicznym. Odnośnie wymogów ekologicznych podano, że istnieje obowiązek zachowania lub zagospodarowania określonej minimalnej powierzchni aktywnej przyrodniczo, liczonej w granicach nieruchomości w wysokości minimum 40%, zakaz stosowania palenisk i kotłowni na paliwo stałe, zakaz prowadzenia działalności produkcyjnej i magazynowej mogącej powodować szkodliwe oddziaływanie na środowisko oznaczający zakaz modernizacji i rozbudowy istniejących obiektów oraz realizacji nowych związanych z wyżej wymienioną działalnością oraz zakaz działalności wymagającej użycia transportu ciężkiego powyżej 3,5 tony. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Prezydent Miasta Ł. powołał się na niezgodność zamierzeń inwestycyjnych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. polegającą na braku zabudowy na sąsiednich działkach oraz drogi dojazdowej, jednocześnie przy tym wskazując, że warunkiem udostępnienia terenu pod inwestycje jest wcześniejsza realizacja kanalizacji sanitarnej. Organ I instancji podniósł także, że nieruchomość przy ul. A, nr ew. działki 26/4 stanowi gospodarstwo rolne o powierzchni około 3,2 ha z zabudową zagrodową od strony ul. A. Istniejąca zabudowa (budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze) znajdują się w złym stanie technicznym i przewidziane są do likwidacji. W związku z czym istnieje możliwość jej odtworzenia w ramach istniejącego siedliska w pasie 50,0 m od strony ulicy A. Tymczasem inwestorzy proponują usytuowanie trzech budynków mieszkalnych w tylnej granicy nieruchomości, wyznaczając pas 50 m od projektowanej drogi dojazdowej we wsi A. (gmina A.), która graniczy bezpośrednio z przedmiotową działką. Od decyzji tej odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. H. M., K. M. oraz M. W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz podnosząc, że w dniu 28 stycznia 2003r. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji obejmującej budowę: drogi dojazdowej wraz ze zjazdem z ulicy A, 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków, przyłączy elektrycznego i wodociągowego na działce m 26/4 i 26/3 przy ul. A w Ł., w ramach odtworzenia istniejącego siedliska z uwagi na zły stan techniczny istniejącej zabudowy i niekorzystne warunki gruntowo – wodne z racji bliskości cieku wodnego w istniejącej lokalizacji obecnych zabudowań. Przedmiotowe gospodarstwo rolne o powierzchni około 3,2 ha położone jest przy granicy administracyjnej miasta Ł. z gminą A. i składa się z dwóch działek gruntu o nr 26/2 i 26/4, rozdzielonych działką Skarbu Państwa z ciekiem wodnym o nr 26/3. Zabudowania mieszkalno – gospodarcze obecnego siedliska wraz ze zjazdem z ul. A zlokalizowane są na działce nr 26/2. Działka nr 26/4 nie posiada obecnie zapewnionego dostępu i dojazdu nawet dla potrzeb jej wykorzystania na cele produkcji rolniczej. Odwołujący się podnieśli także, iż obowiązujący plan miejscowy został uchwalony w 1993r. przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy prawo budowlane znoszących występującą hierarchię planów zagospodarowania przestrzennego, która została zastąpiona jednym opracowaniem planistycznym stanowiącym prawo gminne – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy lub jej części oraz znoszących pojęcie planu realizacyjnego inwestycji (w tym przypadku osiedla mieszkaniowego). Ustawodawca dopuścił również zagospodarowanie działki z brakiem możliwości przyłączenia jej do mediów pod warunkiem zastosowania odbiorników lokalnych, czyli w zakresie ścieków bytowych – budowy bezodpływowego zbiornika lub przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków. Zdaniem H. M., K. M. oraz M. W., z treści ustaleń planu miejscowego nie wynika, że warunkiem udostępnienia spornego terenu pod inwestycje jest uprzednia budowa miejskiego kolektora sanitarnego w ul. A, a nadto brak jest zakazu budowy bezodpływowych zbiorników na ścieki i przydomowych oczyszczalni ścieków. Tym samym wymóg realizacji kanalizacji sanitarnej można odnieść do realizacji kanalizacji sanitarnej lokalnej (z odbiornikiem lokalnym). Zdaniem odwołujących się, przyjęta interpretacja ustaleń w/w planu jest zbyt zawężająca w świetle obowiązujących ustaw, godzi w zasady współżycia społecznego oraz wydaje się niezgodna również z intencjami samej rady, która uchwaliła ten plan, gdyż tam, gdzie uchwalający widział konieczność ograniczenia alternatywnych rozwiązań z powodów ekologicznych, wyraźnie wprowadził zakazy, np. w sprawie ogrzewania nie dopuścił pieców c.o. na paliwo stałe. W przekonaniu H. M., K. M. oraz M. W., organ I instancji pominął fakt uprzywilejowanej pozycji właściciela nieruchomości, wynikającej z art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotę planów miejscowych, które nie stanowią "sztuki w samej sobie", lecz są narzędziem do zapewnienia ładu w zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem odwołujących się, z uwagi na przeznaczenie terenu objętego planowaną inwestycją pod zabudowę mieszkaniową, nie jest ona sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie narusza ustawowego wymogu zapewnienia ładu przestrzennego, nawet jeśli u podstaw rozumienia zapisu "przyszłe tereny mieszkaniowe" stanowiący prawo gminne miał na myśli zorganizowane formy budownictwa mieszkaniowego. Dowód w tym zakresie stanowi przedłożona koncepcja urbanistyczna obrazująca możliwość docelowego zagospodarowania tej części jednostki planistycznej w powiązaniu z terenami przyległej gminy, które przewidziane są do urbanizacji, zaś projekt zmiany planu miejscowego w tym zakresie jest w uzgodnieniu. H. M., K. M. oraz M. W. zarzucili ponadto, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci zjazdu z ul. A w świetle stanowiska zarządcy drogi i ustaleń powoływanego planu miejscowego. Decyzją z dnia [..], Nr [..] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm.) oraz ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 czerwca 1993r., Nr LVII/491/93 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 6, poz. 71) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta Ł. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazuje na dopuszczalność nowej zabudowy wyłącznie w ramach istniejących siedlisk w pasie 50 m od drogi, a tym samym podstawowy warunek dopuszczający lokalizację nowej zabudowy na tym terenie nie został w tym przypadku spełniony, gdyż jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w szczególności z załączonej mapy, projektowane obiekty przewidziane są do realizacji poza istniejącym siedliskiem. Jedyne zaś siedlisko na przedmiotowym terenie skupia się przy ul. A. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność ta stanowi przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem inwestorów ze względu na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że nieruchomość, na której planowana jest w/w inwestycja, położona jest przy ul. A, która w granicach administracyjnych miasta Ł. zapewnia obsługę komunikacyjną terenu opisanego we wniosku inwestorów. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, w przypadku tego konkretnego terenu, lokalizacja obiektów możliwa byłaby wyłącznie w pasie maksymalnie 50 m od strony ulicy A. w ramach istniejącego siedliska. Wskazane natomiast w koncepcji drogi dojazdowe do projektowanych budynków w żadnym wypadku nie mogą stanowić odniesienia do sytuowania zamierzonej zabudowy, gdyż nie będą mogły być wydzielone jako odrębne działki gruntu z uwagi na zakaz wtórnych parcelacji. W tej sytuacji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność braku możliwości podłączenia projektowanych obiektów do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż nie wydaje się słusznym powoływanie się na ten warunek w aktualnej sytuacji, tj. przed sporządzeniem opracowań stanowiących, zgodnie z planem, podstawę zagospodarowania terenu, w szczególności wobec faktu, że dopuszczalność nowej zabudowy dotyczy wyłącznie terenów, na których zabudowa została już wcześniej zrealizowana (istniejące siedlisko). Nadto organ odwoławczy podniósł, że plan zagospodarowania przestrzennego jest realizowany w drodze wieloletniej działalności inwestycyjnej. Podział planu na jednostki urbanistyczne – wydzielone tereny o ustalonej funkcji podstawowej jest wyrazem określonej strategicznej wizji rozwoju terenu, dla którego plan ten został opracowany i uchwalony, a realizacja obowiązujących postanowień ma na celu uzyskanie pewnego skończonego efektu przestrzennego. Natomiast w tym konkretnym przypadku intencją autorów planu było znaczne ograniczenie inwestowania w tej strefie do czasu sporządzenia, nowych opracowań określających zasady zagospodarowania terenu. Na powyższą decyzję, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi złożyła H. M., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, iż przeznaczenie terenu objętego planowaną inwestycją jest z nią zgodne. Natomiast Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu strona zarzuciła błędne przyjęcie, iż nie zostały spełnione warunki dopuszczające lokalizację nowej zabudowy. Nadto, zdaniem skarżącej, odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu narusza konstytucyjnie zagwarantowane prawo własności oraz art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym niweczy jej dorobek życiowy uniemożliwiając swobodne korzystanie z działki dla potrzeb mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie wymienionym powyżej, a tym samym skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). W myśl art. 40 ust. 1 powołanej ustawy w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z przepisami szczególnymi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym powszechnie na tym terenie obowiązującym – przepisem gminnym ( art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ). Tym samym więc, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą zarówno sąd, jak i organy administracji publicznej wszystkich szczebli. Celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest natomiast przesądzenie, czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też z przepisami szczególnymi w przypadku wymienionym w art. 40 ust. 1. Stosownie natomiast do treści art. 43 cytowanej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A contrario odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z cytowanym przepisem następuje, gdy zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 46 a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną decyzji, organy obu instancji wskazały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 czerwca 1993r., Nr LVII/491/93 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 6, poz. 71). Warunki wynikające z ustaleń tego planu dla jednostki oznaczonej symbolem 01.04.07/M.R.1.9, w której znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zostały przytoczone powyżej. Sąd podzielił pogląd, wyrażony w zaskarżonej jak i w poprzedzającej ją decyzji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazuje na dopuszczalność nowej zabudowy wyłącznie w ramach istniejących siedlisk w pasie 50 m od drogi, a tym samym podstawowy warunek, dopuszczający lokalizację nowej zabudowy na tym terenie, nie został w przypadku wniosku inwestorów spełniony, gdyż jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w szczególności z załączonej mapy, projektowane obiekty przewidziane są do realizacji poza istniejącym siedliskiem, które na nieruchomości objętej wnioskiem, zlokalizowane jest przy ul. A. Nadto nieruchomość, na której planowana jest inwestycja objęta wnioskiem, położona jest przy ul. A, która w granicach administracyjnych miasta Ł. zapewnia obsługę komunikacyjną terenu opisanego we wniosku inwestorów. A wobec powyższego, w przypadku tegoż konkretnego terenu, lokalizacja obiektów możliwa byłaby wyłącznie w pasie maksymalnie 50 m od strony ulicy A. w ramach istniejącego siedliska. Wskazane natomiast w koncepcji inwestorów drogi dojazdowe do projektowanych budynków nie mogą stanowić odniesienia do sytuowania zamierzonej zabudowy, gdyż nie będą mogły być wydzielone jako odrębne działki gruntu z uwagi na przewidziany w miejscowym planie zakaz wtórnych parcelacji. W tej sytuacji w ocenie Sądu, zasługuje na aprobatę stanowisko organów administracji obu instancji, iż okoliczności powyższe stanowią przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem inwestorów ze względu na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wymienionych względów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002r.), skargę oddalić.