II SA/Łd 980/05

Dnia 15 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.; 2/ stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 980/05 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z [...] Nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na zobowiązanego M.S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 184.683,60 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Nr [...] z dnia [...] znak: [...] o nakazie rozbiórki obiektów budowlanych zakładu betoniarskiego oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł, a także wezwał zobowiązanego do wpłacenia nałożonej grzywny i opłat na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia wraz z pouczeniem, iż w przypadku braku wpłaty nałożonych kwot w wyznaczonych terminie zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Stwierdził przy tym, iż w przypadku niewykonania powyższego obowiązku w wyżej wymienionym terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. W uzasadnieniu postanowienia organ ten wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał M. S. rozbiórkę obiektów budowlanych zakładu betoniarskiego, tj. budynku gospodarczo-garażowego, podjazdu betonowego od strony północnej działki, silosu na materiały sypkie oraz stanowiska betoniarki, zlokalizowanych na nieruchomości w Ł. przy ul. [...]. Termin wykonania tego zobowiązania minął z chwilą uprawomocnienia się decyzji, tj. z dniem 3 marca 2005 r. Wyjaśnił także, iż w związku z tym, że upomnienie z dnia [...] znak: [...], doręczone w dniu 6 kwietnia 2005 r. okazało się bezskuteczne – sprawę przekazano do postępowania egzekucyjnego. Podkreślił przy tym, iż zgodnie z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz.968 ze zm.), w odniesieniu do obowiązku przymusowej rozbiórki wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem rozbiórki. Co oznacza, iż pow. zabudowy objętej nakazem rozbiórki wynosi: 19,10 x 19,30 = 368,63 m² i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. W związku z powyższym nałożona grzywna wynosi: 184.683,60 zł (368,63 m² x 2505 zł x 1/5 = 184.683,60 zł). Jednocześnie organ ten wskazał, iż w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zgodnie z treścią art. 125 § 1 i 2 w/w ustawy, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia ulegają umorzeniu. Natomiast po wykonaniu obowiązku, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w całości lub w części, zgodnie z art. 126 powołanej ustawy. W zażaleniu na powyższe postanowienie M.S., wnosząc o jego uchylenie podniósł, iż jest osobą częściowo niepełnosprawną. Choruje na cukrzycę i egzystuje tylko dzięki stałej opiece matki emerytki. Z tego względu nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej. Utrzymuje się z zasiłku w wysokości 418 zł miesięcznie z opieki społecznej. W związku z tymi okolicznościami nie może zatem sam dokonać rozbiórki zabudowań ani też nie dysponuje środkami na wynajęcie odpowiedniej firmy i sprzętu, tak by ona dokonała tej rozbiórki. Na pomoc matki, która ma niską emeryturę, również nie może liczyć. Wniósł przy tym o przesunięcie terminu dokonania rozbiórki do czasu, gdy jego sytuacja zdrowotna i materialna ulegną poprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu powyższego zażalenia postanowieniem z dnia [...] Nr [...] znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ ten stwierdził, iż nałożenie grzywny jest zasadne. Zgodnie bowiem z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz.968, ze zm.), grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania czynności nakazanych decyzją administracyjną. W rozpoznawanej sprawie zobowiązany nie wykonał rozbiórki obiektów zakładu betoniarskiego pomimo doręczonego upomnienia. Organ I instancji słusznie zatem, zmierzając do wyegzekwowania decyzji zastosował przewidziany prawem środek przymuszenia. Podkreślił także, iż sposób wyliczenia grzywny przez organ I instancji nie budzi żadnych zastrzeżeń. Zgodnie bowiem z art. 121 § 5 ww. ustawy, wysokość nałożonej grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. Odnosząc się przy tym do wniosku o uchylenie postanowienia i przesunięcie terminu rozbiórki organ odwoławczy wyjaśnił, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości uwzględnienia takiego wniosku nawet z powodu złego stanu zdrowia potwierdzonego odpowiednim dokumentem, a także wynikającym z tej sytuacji brakiem możliwości podjęcia pracy. Trudna sytuacja wnoszącego zażalenie nie upoważnia również organu odwoławczego do podejmowania innych działań, nieprzewidzianych prawem. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na swą trudną sytuację zdrowotną i materialną. Wskazał przy tym, iż bezspornym faktem jest, iż od ponad 20 lat budynek mieszkalny przy ul. [...] jest przeznaczony do wyburzenia w związku z modernizacją ul. S. wraz ze skrzyżowaniem z ul. A (budynek rogowy). W nowym zaś planie zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. dla tutejszego rejonu wprowadzono zapis, iż przez ww. działkę będzie przedłużona ul. Aksamitna i budynek gospodarczy zostanie usytuowany bezkolizyjnie przy tej ulicy, a budynku mieszkalnego nie będzie. Z tych względów oraz z uwagi na brak możliwości budowy nowego obiektu mieszkalnego wniósł o "zalegalizowanie spornego budynku na mieszkalno-gospodarczy". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosząc o jej oddalenie, wywiódł, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane przez skarżącego, które to Sąd, nie będąc związany wnioskami skargi oraz zarzutami w niej zawartymi, zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. W pierwszym rzędzie wyjaśnić jednak przyjdzie, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić zaś tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "upsa"/. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście należy przede wszystkim podnieść, iż podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /(tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz.968 ze zm.), zwanej dalej "ustawą egzekucyjną"/. Zgodnie zaś z art.18 tej ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Tym samym przyjąć należy, iż przepisy k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, tylko w sprawach nieuregulowanych "inaczej" w ustawie egzekucyjnej. Przy czym nie stosuje się tych przepisów wprost, lecz "odpowiednio". A to z kolei oznacza, iż niektóre przepisy k.p.a. mają pełne zastosowanie w tym postępowaniu, inne natomiast z uwagi na specyfikę postępowania egzekucyjnego mogą być stosowane jedynie z odpowiednimi modyfikacjami lub też w ogóle nie będą stosowane w tym postępowaniu (por. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wrocław 2004, s. 181). Z całą pewnością w postępowaniu egzekucyjnym, na mocy powołanego wyżej art. 18 ustawy egzekucyjnej, odpowiednie zastosowanie ma większość przepisów k.p.a. kreujących zasady ogólne postępowania, w tym zwłaszcza art. 6 (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada zaufania), art. 9 (zasada udzielania informacji) oraz art.14 § 1 (zasada pisemnego załatwiania spraw). Podkreślić przy tym należy, iż zasady te są integralną częścią przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a z uwagi na odesłanie zawarte w art. 18 ustawy egzekucyjnej, także i integralną częścią przepisów regulujących postępowanie egzekucyjne. Na gruncie niniejszej sprawy kwestia przestrzegania przez organy prowadzące postępowanie przepisów k.p.a., kreujących wskazane powyżej zasady nasuwa szereg zastrzeżeń. Kluczowe jednak znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma kwestia przestrzegania przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne zasad ogólnych, o których mowa w art.6,7 i 8 k.p.a. W kontekście pierwszej z wymienionych zasad wskazać należy, iż w podstawie postanowienia z dnia [...] Nr [...] organ I instancji powołał przepisy rozporządzenia nieobowiązującego w dacie jego podjęcia. Powołane rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji wraz z trybem postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów nieruchomości (Dz.U. Nr 47, poz. 281, z późn. zm.), zostało bowiem uchylone z dniem 31 maja 2002 r. na mocy art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368). Oznacza to więc, iż organ ten wydał postanowienie dotknięte uchybieniami w zakresie podstawy prawnej, mimo iż art. 6 k.p.a. zobowiązywał go do działania na podstawie prawa i to zarówno aktów prawnych ustawowych, jak i podustawowych. Z kolei organ odwoławczy podstawę prawną wydanego postanowienia ograniczył jedynie do przytoczenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., pomijając przy tym powołanie w tejże podstawie stosownych przepisów ustawy egzekucyjnej. W dalszej kolejności podnieść należy, iż art. 7 k.p.a. nakładał na organ prowadzący postępowanie egzekucyjne obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy egzekucyjnej. Tymczasem analiza uzasadnienia, tak postanowienia organu I instancji, jak i postanowienia organu II instancji dowodzi, iż w sposób bezsporny organ orzekający ustalił jedynie, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...] z dnia [...] znak: [...], nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych zakładu betoniarskiego, mimo skierowanego upomnienia, iż w przypadku niewykonania w terminie 7 dni rozbiórki obiektów zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne oraz że skarżącemu doręczony został odpis tytułu wykonawczego wraz z klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. W żadnej zaś mierze za ustaloną nie można przyjąć okoliczność, iż powierzchnia zabudowy wynosi 368,63 m². W szczególności bowiem organ nie wykazał, w jaki sposób dokonał obliczenia tejże powierzchni, a kwestia ta, wobec objęcia nakazem rozbiórki zakładu betoniarskiego (w tym budynku gospodarczo-garażowego, podjazdu betonowego, silosu na materiały sypkie oraz stanowiska betoniarki) ma fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości naliczenia wysokości grzywny. Ponadto w tym aspekcie wiele do życzenia pozostawia także kwestia wskazania ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. W aktach brak jakiejkolwiek wzmianki o wysokości tejże ceny i branym pod uwagę dla jej ustalenia kwartale, co powoduje, iż niemożliwym staje się odniesienie do prawidłowości obliczenia nałożonej grzywny, której wysokość, z uwagi choćby na zwykły błąd pisarski, może mieć kolosalne skutki dla skarżącego. Niewątpliwie uchybienia organu w zakresie powyższych ustaleń wskazują także na naruszenie kolejnej z zasad postępowania – zasady zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Przyjęta technika obliczenia grzywny, w sytuacji braku jednoznacznego wskazania wysokości ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnych dla posiadaczy książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym naliczona została grzywna oraz braku jednoznacznego wskazania powierzchni branej pod uwagę, z pewnością nie służą pogłębieniu zaufania do organów prowadzących postępowanie egzekucyjne, zwłaszcza w sytuacji, gdy wysokość grzywny niewątpliwie przekracza możliwości finansowe skarżącego. Odnosząc dotychczasowe spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż sprawa nałożenia grzywny w celu przymuszenia dokonania rozbiórki nie została należycie wyjaśniona, co w konsekwencji oznacza, iż w toku postępowania egzekucyjnego doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wyjaśni wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy nałożenia przedmiotowej grzywny, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 ( 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 i art. 152 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] Nr [...], znak: [...], wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.