II SA/Łd 980/08

Dnia 25 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. przy udziale --- sprawy ze skargi B. L. i A. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...]r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...]r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. ar II SA/Łd 980/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nakazał właścicielom nieruchomości – A. i B. L., rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki przy ul. A. 59 w P., od strony drogi publicznej. Postępowanie wszczęto w związku z pismem z dnia 15 maja 2006 roku, w którym A. P., właściciel sąsiedniej nieruchomości wystąpił o sprawdzenie m.in., czy ogrodzenie przedmiotowej działki zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ ustalił, że A. i B. L. w czerwcu 1999 roku część działki odsprzedali na rzecz Zarządu [...] Rolno – Spożywczego Rynku Hurtowego S.A. z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi w rejonie skrzyżowania ulic A. i B. Na nowo ustanowionej granicy działki wybudowane zostało nowe ogrodzenie, które stanowi siatka stalowa zawieszona na słupach stalowych mocowanych w podmurówce betonowej. Wjazd na działkę zamykają brama i furtka stalowa, zawieszone na słupach stalowych, wykorzystanych po rozbiórce wcześniej istniejącego płotu od strony drogi. Roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora przebudowującego drogę. W decyzji o pozwoleniu na budowę brak jest zapisu o przebudowie ogrodzeń. Właściciele działki nie dokonali zgłoszenia w organie administracji architektoniczno – budowlanej, czym naruszyli art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W planie zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w czasie realizacji ogrodzenia zapisano, że "obowiązuje realizacja ażurowych ogrodzeń wzdłuż ulic – jednakowe pod względem wysokości, kształtów i materiałów, maksymalna wysokość – 1,50 m, zakazuje się stosowania betonowych prefabrykatów". Organ I instancji wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie jest wyższe około 5 – 20 cm od wielkości określonej w planie. Jak wskazał organ I instancji, ostateczną decyzją z dnia [...] zobowiązano właścicieli nieruchomości, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, do wykonania robót budowlanych mających na celu obniżenie istniejącego ogrodzenia działki oraz bramy i furtki od strony drogi publicznej do wysokości 1,50 m od poziomu terenu. Termin wykonania obowiązku ustalono do dnia 31 lipca 208 roku. W dniu 22 sierpnia 2008 roku dokonano kontroli nieruchomości stwierdzając, że nałożony obowiązek nie został wykonany. W związku z powyższym organ uznał za zasadne orzeczenie o nakazie rozbiórki ogrodzenie stosownie do treści art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i A. L. opisali sposób przeniesienia ogrodzenia przez Zarząd [...] Rolno – Spożywczego Rynku Hurtowego S.A., w związku z przebudową skrzyżowania. Wyjaśnili, że fundament płotu nie służy podniesieniu jego wysokości, a jedynie wyrównaniu nierówności terenu. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył stan faktyczny sprawy podtrzymując argumentację organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. i B. L. obszernie opisali okoliczności przeniesienia ogrodzenia w związku z przebudową skrzyżowania, a także kwestie związane z licznymi konfliktami z sąsiadem – A. P. Skarżący załączyli szereg dokumentów mających wykazać, że inwestycja w postaci przesunięcia ogrodzenia była w gestii inwestora Zarządu [...] Rolno – Spożywczego Rynku Hurtowego S.A. w K. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Uczestnik postępowania A. P., wnosząc o oddalenie skargi wskazał, iż jego interes prawny w niniejszym postępowaniu wynika z faktu, iż sam, wznosząc ogrodzenie w 2004 roku został zobowiązany do przestrzegania zapisu planu, zatem i skarżący winni się dostosować do tych wymogów Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast z unormowań zawartych w ustawie w z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej (art. 145 i nast. p.p.s.a.)). Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotowy przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem, przez wydanie orzeczenia, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd administracyjny powinien więc z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie przedmiotowego przepisu. Nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja z dnia [...], wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zobowiązująca skarżących do wykonania robót budowlanych mających na celu obniżenie istniejącego ogrodzenia działki oraz bramy i furtki od strony drogi publicznej do wysokości 1,50 m od poziomu terenu, jest decyzją w sprawie przedmiotowej nieruchomości i badanych przez organ nieprawidłowości związanych z jej budową. Określenie, "sprawa, której dotyczy skarga", użyte w art. 135 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza sprawę w znaczeniu materialnoprawnym a nie tylko procesowym. Wskazuje na to odniesienie tego określenia do wszystkich postępowań, w których podjęte zostały rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy. Sąd mógł zatem dokonać oceny decyzji z dnia [...], ponieważ jest to decyzja wydana w tej sprawie. Sąd w pełnej rozciągłości zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt I FSK 614/05 (nie publ.), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie "sprawy", jakim operują przepisy z art. 134 § 1 i 135 ustawy p.p.s.a., obejmuje wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w ww. przepisach, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzające były uchybienia o charakterze proceduralnym, którymi dotknięta była decyzja z dnia [...] nakładająca na skarżących określone w niej obowiązki. Decyzja ta pozostaje w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciami będącymi przedmiotem skargi, bowiem nakazanie rozbiórki jest prostą konsekwencją niewykonania powyższych obowiązków. Ten bezpośredni związek pozwala na kontrolę decyzji z [...], choć nie została ona zaskarżona. Podstawowym powodem nałożenia przez organ na skarżących opisanego wyżej obowiązku była niezgodność wymiarów ogrodzenia z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie realizacji ogrodzenia. W planie tym zapisano, że "obowiązuje realizacja ażurowych ogrodzeń wzdłuż ulic – jednakowe pod względem wysokości, kształtów i materiałów, maksymalna wysokość – 1,50 m, zakazuje się stosowania betonowych prefabrykatów". Wydaje się oczywiste, że zapis ten dotyczył planowanych inwestycji. Jednocześnie z pisma Kierownika Referatu Urbanistyki Urzędu Miasta w P. wynika, że cytowany wyżej zapis został wprowadzony uchwałą Rady Miasta P. z dnia 26 czerwca 2000 roku nr [...] o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz miejscowego szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu R. Tekst zmiany został opublikowany został w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 11, poz. 600 z dnia 31 sierpnia 2000 roku i wszedł w życie po 14 dniach od dnia publikacji. Z poczynionych przez organ ustaleń, a przede wszystkim z oświadczeń skarżących wynika, że inwestycja była realizowana w roku 1999 bądź 2000. Tym samym, w żaden sposób nie można jednoznacznie stwierdzić, że zapis planu, na który powołuje się organ, obowiązywał w czasie realizacji inwestycji. Organ nie ustalił w istocie, kiedy płot został postawiony. Tymczasem, jak wynika z daty uchwalenia zmiany planu, rok budowy ogrodzenia ma znaczenie elementarne. W konsekwencji, w tym stanie sprawy, brak było podstaw do uznania, iż ogrodzenie zostało postawione niezgodnie z warunkami planu, a więc, nałożenia obowiązku jaki został określony w decyzji z dnia 25 stycznia 2008 roku "w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego". Bez ustalenia dokładnej daty realizacji inwestycji takie zobowiązanie było co najmniej przedwczesne. Zwrócić również należy uwagę na nieścisłości między kolejnymi wizjami lokalnymi na działce inwestora, związane z różną wysokością ogrodzenia. We wcześniejszych wizjach wysokość ogrodzenia ustalano na 1,5 metra, a w czasie oględzin poprzedzających wydanie decyzji z dnia 25 stycznia 2008 roku wysokość ta zmieniła się i wynosi więcej niż 1,5 metra. Okoliczność będzie miała niebagatelne znaczenie w przypadku ustalenia, że tekst planu obowiązujący przed zmianami, zawierał podobny zapis dotyczący wysokości ogrodzeń, jak zapis wprowadzony wskazaną wyżej uchwałą zmieniającą. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności, które mogły okazać się istotne w niniejszym postępowaniu, nie oceniły w pełni materiału dowodowego, co stanowi uchybienie zasadom wyrażonym art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji z dnia 25 stycznia 2008 roku. W konsekwencji nie mogły się również ostać w obrocie prawnym decyzje po niej następujące i będące przedmiotem skargi, bowiem podstawą ich wydania było stwierdzenie niewykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...]. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy rozważą w sposób niebudzący wątpliwości, jakie są dokładne wymiary ogrodzenia, kiedy została zrealizowana przedmiotowa inwestycja i jaka w związku z tym ewentualnie może istnieć sprzeczność między inwestycją a zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie realizacji. Tylko bowiem pełne i dokładne zebranie materiału dowodowego i jego kompleksowa ocena pozwolą wydać rozstrzygnięcie zgodne z wyżej wskazanymi zasadami postępowania administracyjnego. Należy też rozważyć wnioski dowodowe, zgłoszone przez skarżących wprawdzie dopiero w skardze, ale dotyczące trybu realizacji inwestycji, a więc okoliczności istotnych w sprawie. Organy rozważą również kwestię interesu prawnego uczestnika postępowania A. P., stosownie do reguł zawartych w art. 28 k.p.a. Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego sporna inwestycja była budową ogrodzenia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (obowiązujący w chwili wydawania decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Określenie "przeniesienie ogrodzenia" nie znaczy nic innego, jak postawienie nowego ogrodzenia w nowo wyznaczonym miejscu. Bez znaczenia pozostaje też realizacja inwestycji z materiałów służących wcześniej do budowy poprzedniego ogrodzenia. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]. Na podstawie art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. TG