II SA/Łd 981/11

Dnia 7 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi W. Ł. i B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R., nr [...], znak: [...] z dnia [...], którą organ pierwszej instancji odmówił W. i B., małżonkom Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczego i zamianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, realizowanej na działce nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości R. Podstawę prawną owej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm, dalej k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) w związku z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 30 maja 2011r. W. i B., małżonkowie Ł. wystąpili do Wójta Gminy R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczego i zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, realizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości R.. Wskazaną decyzją z dnia [...] Wójt Gminy R. odmówił ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji, bowiem w ocenie organu nie spełnia ona przesłanki wymienionej w art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie nie byłaby zgodna z przepisem odrębnym, jakim jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Rozporządzenie to w § 3 ust.1 stanowi, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, a odległość taka może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Natomiast według organu przeprowadzona analiza wykazała, że planowany do rozbudowy budynek znajduje się od cmentarza w odległości mniejszej niż 50 m. Od decyzji w/w Wójta Gminy R. odwołanie złożyli W. i B., małżonkowie Ł., wnosząc o pozytywne uwzględnienie ich wniosku lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zarzucili, iż powołane przez organ przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. regulują sprawy podejmowania decyzji przy zakładaniu nowych cmentarzy, natomiast nie mają zastosowania do cmentarzy już istniejących. Powołane przez Wójta przepisy w ich sprawie nie mogą więc mieć zastosowania. Podnieśli zarzut, iż gdyby ustawodawca chciał uregulować sprawę istniejących cmentarzy, to musiałby uregulować również sprawy wykupu przez Państwo nieruchomości istniejących na terenach objętych strefą ochronną, wypłacenia ich właścicielom stosownych odszkodowań lub ich przesiedlenia na inne tereny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji wyjaśniło, że prawidłowo organ pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy, bowiem niewątpliwie rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) jest w niniejszej sprawie przepisem odrębnym, gdyż przedmiotowa inwestycja położona jest w pobliżu cmentarza i obowiązkiem organu lokalizacyjnego jest sprawdzenie, czy nie spowoduje naruszenia wymogów strefy sanitarnej. Kolegium wyjaśniło, iż wbrew twierdzeniom skarżących cytowane rozporządzenie, które zostało wydane na podstawie i w celu wykonania ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011r. Nr 118, poz. 687), należy stosować także do już istniejących cmentarzy w sytuacji, gdy podejmowane na podstawie tego aktu prawnego rozstrzygnięcia nie uniemożliwiają korzystanie z cmentarza. Taka sytuacja, w ocenie Kolegium, ma miejsce w niniejszej sprawie, a prezentowane stanowisko znajduje uzasadnienie w treści przepisu § 7 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego przepis § 3 ust.1 rozporządzenia nakłada obowiązek respektowania istnienia strefy ochronnej pomiędzy budynkami mieszkalnymi a cmentarzem, a także planowaną lokalizacją cmentarza, bowiem cel stworzenia takiej strefy (pasów izolujących teren cmentarza) był i jest nadal oczywisty - stworzenie bezpiecznych warunków sanitarnych, a wymagania w tym zakresie powinny być jednakowe zarówno w sytuacji, gdy w pobliżu cmentarza projektuje się budynek mieszkalny, jaki i wtedy, gdy projektuje się cmentarz w pobliżu budynku mieszkalnego. Ponieważ poza sporem pozostaje fakt, że planowany do rozbudowy i przebudowy dla celów mieszkalnych budynek znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza dlatego, w ocenie SKO, zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Powyższą decyzją W. i B. Ł. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, przez przyjęcie, że ma tu zastosowanie przepis § 3 ust 1 rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, co uniemożliwia ich zdaniem wydanie decyzji, o którą strony wnosiły, podkreślając, że stanowisko obu organów administracji jest nieuzasadnione w świetle §1 ust 1 i 2 oraz § 7 cytowanego rozporządzenia oraz naruszenie interesu prawnego skarżących przez uniemożliwienie korzystania z przysługującego im prawa własności chronionego przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący są właścicielami nieruchomości rolnej o pow. 3,7 ha oraz działki siedliskowej o pow. 0,11 ha w miejscowości R.. Działka siedliskowa, zlokalizowana przy ul. A 17 jest uzbrojona i ogrodzona ( woda z wodociągu publicznego i prąd) oraz przeznaczona na cele mieszkalne. Znajduje się na niej aktualnie budynek gospodarczy i stodoła, zaś skarżący chcieliby na niej zamieszkać w miejscu budynku gospodarczego, który chcą przebudować na mieszkalny. W dalszej części skargi wyjaśnili, iż znajdujący się w R. cmentarz jest bardzo stary, ponad stuletni, a w ich ocenie ustawodawca nie uregulował przepisami spraw osób będących właścicielami nieruchomości znajdujących się w bezpośredniej bliskości cmentarzy starych, a takich w Polsce jest bardzo wiele, podając jako przykład cmentarz przy ul. B w Ł., gdzie w jego pobliżu znajdują się zamieszkałe nieruchomości. Podkreślili, że przepisy prawa nie mogą pozbawiać właścicieli nieruchomości do korzystania z ich praw, obarczając ich jednocześnie płaceniem podatków. Taka interpretacja prowadzi do tego, że właściciel nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkalne nie mógłby jej nawet sprzedać, obie wydane w sprawie decyzje uniemożliwiają skarżącym korzystanie z prawa własności działki siedliskowej zgodnie z jej przeznaczeniem i nie pozwalają na realizację ich słusznych planów na bezpieczną starość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do zapisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późń. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Badając skargę w granicach tak określonej kognicjo należy uznać ją za zasadną. Organy administracji publicznej naruszyły bowiem przepisy prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do wydania wadliwych decyzji. Jak wynika z uzasadnień zaskarżonych rozstrzygnięć, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest jej niezgodność z przepisami odrębnymi, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Błędnie jednak organy przyjęły, że powołane w uzasadnieniach rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) stanowi "przepis" odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Trafnie skarżący kwestionują możliwość zastosowania powołanego rozporządzenia. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2011r. nr118, poz. 687). Zgodnie z art. 5 ust.3 ustawy minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. Wspomniane wcześniej rozporządzenie zostało wydane z upoważnienia cytowanego przepisu. Z dyspozycji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych (...) powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Jednocześnie przepis § 7 tego rozporządzenia stanowi, że przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia normują zatem wymogi, jakie winny spełniać tereny przewidziane pod budowę nowych cmentarzy, w tym określają rygory związane z zachowaniem odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, odnoszą się do określenia terenów, jaki pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z sytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych. Co więcej, tylko pod pewnymi warunkami i w pewnym tylko zakresie (§7) wymogi w nim określone do istniejących nekropolii. Nie ma zatem podstaw aby uznać, iż rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zawarłby on konkretne rozwiązania legislacyjne i w ustawie i w rozporządzeniu. Tymczasem zarówno ustawa o cmentarzach, jak i omawiane rozporządzenie mają ściśle określony zakres regulacji i nie przewiduje ono ograniczeń w uprawnieniach właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ta okoliczność, jak i regulacja § 7 rozporządzenia, który przewiduje tylko wyjątkowo stosowanie rygorów rozporządzenia do istniejących cmentarzy nie daje podstaw do wniosku, że z ograniczeń dla lokowania cmentarzy można również wywodzić ograniczenia dla zabudowy mieszkaniowej. Ograniczenie swobodnego korzystania z własności nieruchomości nie można wyprowadzać na podstawie domniemania. Jak wynika z treści zarówno ustawy, jak i rozporządzenia z 1959 roku, reguluje ono wyłącznie ograniczenia dotyczące nowych inwestycji cmentarnych. Niedopuszczalne byłoby ograniczenie prawa własności, swobodnego z niej korzystania nie wynikające wprost z ustawy a wywiedzione domniemaniem. Naruszałoby to konstytucyjne zasady prawa własności i zastrzeżenie możliwości jego ograniczania wyłącznie w drodze ustawy (art. 64 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej). Co za tym idzie, nie może zostać uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w konsekwencji zaś przyjęcie jego norm za podstawę zapisów decyzji o warunkach zabudowy stanowi obrazę prawa materialnego, mającą oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powyższe rozważania stanowią jednocześnie wskazania dla organów administracji publicznej, które w wyniku niniejszego wyroku będą zobowiązane do ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wyjaśnienie, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust.1 u.p.z.p. Wydając decyzję, załatwiającą sprawę co do istoty, organy winny uwzględnić, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie mogą zatem stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. m.o.