II SA/Łd 981/15

Dnia 12 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi J. P., A. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...],[...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania J. P., A. S. oraz M. S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. pełniącego funkcję Starosty z dnia [...], nr [...], znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] Prezydent Miasta P. złożył do organu I instancji wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: ZRID). O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia organ I instancji, działając na podstawie art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) - dalej "specustawa" zawiadomił w drodze obwieszczenia, które ukazało się: w dniu [...] na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu Miasta P. oraz w dniu [...] w prasie lokalnej – F. Ponadto organ I instancji wysłał właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta P. pełniący funkcję Starosty udzielił Prezydentowi Miasta P. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy A długość ok. 730 m (od km 1+800 do km 2+600) na odcinku od ulicy B do ulicy C w zakresie obejmującym: skrzyżowanie z ulicami przyległymi (...) oraz skrzyżowanie ulicy D z ulicą E (...). O wydaniu wspomnianej decyzji organ I instancji działając na podstawie art. 11 f ust. 3 specustawy zawiadomił w drodze obwieszczenia, które ukazało się: w dniu [...] na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu Miasta P. oraz w dniu [...] w prasie lokalnej – G. Ponadto organ I instancji wysłał właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem zawiadomienie o wydaniu przedmiotowej decyzji. W odwołaniu od tej decyzji J. P., A. S. oraz M. S. zarzucili, że zamiarem inwestora jest budowa parkingów, które nie mieszczą się w definicji pasa drogowego. Ponadto wskazali, że objęciem liniami rozgraniczającymi ich nieruchomości (831 i 832) jest naruszeniem art. 34 ustawy o drogach publicznych. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest wyłączną regulacją poprzedzającą budowę drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r, poz. 460 zm.), co wynika wyraźnie z brzmienia art. 1 ust. 1 specustawy. W przedmiotowej sprawie zarówno z zaskarżonej decyzji, z projektu budowlanego, jak i ze złożonego wniosku wynika, że inwestycja polega na rozbudowie drogi publicznej mieszczącej się w kategorii drogi gminnej, tj. ulicy A na odcinku od ulicy B do ulicy C, z której będzie mógł korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy właściwy zarządca drogi składa wniosek po uzyskaniu opinii m. in. właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo Zarządu Województwa [...] znak: [...] z [...], pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie nie ma umocowania prawnego uzyskanie opinii właściwego miejscowo zarządu powiatu oraz wójta. Prezydent Miasta pełni jednocześnie rolę Starosty i organu wykonawczego gminy, organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego oraz gminy, kieruje bieżącymi sprawami powiatu i gminy oraz reprezentuje powiat i gminę na zewnątrz (zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz. U. z 2013 r., poz. 595). Do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zarządca drogi zgodnie z art. 11d ust. 1 omawianej ustawy załączył: analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Ponadto inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wraz z ostateczną decyzję Prezydenta Miasta P. z [...], znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, w której ustalono, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym wniosek złożony przez zarządcę drogi spełnia wymogi art. 11d ust. 1 specustawy. Według Wojewody postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji wypełnia art. 11d ust. 5 i 11f ust. 3 specustawy oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Do stron będących właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Ponadto pozostałe strony zostały poinformowane poprzez obwieszczenia, które ukazały się na tablicach ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miasta P. oraz w prasie lokalnej. Strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami oraz o ewentualności wnoszenia uwag bądź zastrzeżeń. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu I instancji wypełnia warunki zawarte w art. 11f ust. 1 specustawy, w którym są wymienione niezbędne elementy, jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, zatwierdza podział nieruchomości. Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący integralną część decyzji. W zaskarżonej decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Miasta P. W związku z wniesionym odwołaniem Wojewoda [...] wystąpił do inwestora z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów odwołujących. W dniu 1 września 2015 r. do organu wpłynęło pismo inwestora będące odpowiedzią na zarzuty odwołujących. Wynika z niego, że zgodnie z § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.), droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych. Zatoka postojowa to - wobec braku definicji legalnej w przepisach - według "Uniwersalnego słownika języka polskiego" pod red. S. Dubisza, Warszawa 2008, tom IV, s. 901 - rozszerzenie jezdni na pewnej długości kosztem chodnika lub pobocza przeznaczona do parkowania samochodów. Zatem jest to miejsce do parkowania czyli parking przydrożny. Jak wynika z projektu budowlanego w ciągu rozbudowywanej ulicy A zaprojektowana została, jako rodzaj dojazdu "droga dojazdowa do nieruchomości". Biorąc pod uwagę stanowisko inwestora należy stwierdzić, że powyższe rozwiązanie porządkuje ruch pojazdów i zwiększa jego bezpieczeństwo poprzez zmniejszenie ilości bezpośrednich zjazdów na drogę powiatową ulicę A. Dodatkowo poprawia również bezpieczeństwo i komfort ruchu pieszych i rowerzystów korzystających z ciągu pieszo - rowerowego. Wobec powyższego zaprojektowane miejsca parkingowe wzdłuż "dróg dojazdowych do nieruchomości" należy uznać za miejsca postojowe i mogą być realizowane specustawą. W odwołaniu strony podniosły także, że kilkanaście lat temu dokonano podziału geodezyjnego działek nr 828, 827. Rysunek planu obrazujący rozbudowę tego pasa drogowego obejmuje w całości zajęcie działki nr 831, 832, a niski krawężnik stanowiący ostatni element tego nowego budowanego pasa drogowego ma być zlokalizowany w granicy działki nr 828, 827. Takie przyjęcie tej wielkości działki nr 832, 831 i twierdzenie, że jest to pas drogowy, jest obrazą art. 34 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten wyraźnie mówi, że granica takiego pasa drogowego przebiega 75 cm od ostatniego elementu pasa, a w tym przypadku są to niskie krawężniki". Wojewoda, biorąc pod uwagę wyjaśnienia inwestora stwierdził, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana w taki sposób, aby maksymalnie dopasować niweletę drogi do istniejącego terenu. Nie zaprojektowano wykopów i nasypów, które mogłyby stanowić zagrożenie usunięcia. Zamiarem inwestora nie jest również budowa rowów - teren zostanie odwodniony za pomocą kanalizacji deszczowej. Wszelkie występujące sieci są zlokalizowane w odległości większej niż 0,75 m od granicy, a inne obiekty i urządzenia (np. ekrany akustyczne, bariery, balustrady) nie występują. Zgodnie z art. 34 ustawy o drogach publicznych, odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Krawężnik nie jest urządzeniem, w związku z powyższym zarzut odwołujących jest niesłuszny. Odwołujący podnieśli także kwestie dotyczące podziału działek nr ewid. 827, 828, 831 i 832. W tym zakresie Wojewoda stwierdził, że jak wynika z wyjaśnień zarządcy drogi powyższe działki w wyniku podziału powstały w 1980 r. na zlecenie Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejski. Zaskarżona decyzja nie dokonuje żadnych nowych podziałów działek odwołujących. Działki nr ewid. 831 i 832 w całości położone są w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji. Teren inwestycji zamknie się w granicach linii rozgraniczających i nie naruszy własności działek sąsiednich, tj. 827 i 828. Odnosząc się do propozycji odwołujących wykupu przez inwestora działek nr ewid. 827 i 828 organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe działki w całości położone są poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wobec czego nie mogą one przejść na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na mocy specustawy. Obecnie ewentualny zakup tych działek mógłby dokonać się jedynie na drodze cywilnoprawnej. Wojewoda odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołujących, biorąc pod uwagę wyjaśnienia inwestora, stwierdził, że na podstawie dokumentacji technicznej opracowanej w 2007 r. przez Miasto P. i uzgodnień dotyczących tej dokumentacji nigdy nie zostało wydane pozwolenie na budowę, więc zawarte tam rozwiązania nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z przepisami specustawy zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy pełnią w procesie budowy drogi funkcję organu administracji, który jest zobowiązany do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli planowane przedsięwzięcie nie narusza prawa. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań projektowych. Inwestor sam dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych. Ustalony stan faktyczny i prawny uzasadniał więc utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. P., A. S. oraz M. S. wnieśli o uchylenie w/w decyzji w części dotyczącej budowy parkingu poza pasem drogowym modernizowanej ul. A na ich nieruchomości przy ul. A 45/47, tj. poza elementem pasa drogowego, jakim jest chodnik drogi publicznej na terenie miasta, jako wydanych z obrazą art. 21, art. 22, art. 32, art. 64 i art. 83 Konstytucji RP, art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.; art. 11g ust. 3, art 11i ust. 1 i art. 13 ust. 3 specustawy, art. 4, art. 20, art. 20a i art. 34 ustawy o drogach publicznych oraz art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej J. P. – M. P. poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych graniach legalność decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. pełniącego funkcję Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wspomniany akt prawny, co wynika wprost z treści art. 1 ust. 1, normuje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260). W rozumieniu art. 11a specustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi (ust. 1). Wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1 (ust. 2a). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) - ust. 4. Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), aktualnym na dzień opracowania projektu; 6) (uchylony); 7) (uchylony); 7a) w przypadku transeuropejskiej sieci drogowej: lit. a-b (...); 8) opinie: lit. a –h (...); 9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne (art. 11d ust. 1). Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne (art. 11d ust. 5). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h (art. 11f ust. 1 specustawy). Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne (art. 11f ust. 3 specustawy). Od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę. W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki (art. 11g ust. 1 pkt 1 i ust. 3). W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11i ust. 1 i 2). Zgodnie z treścią art. 12 specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (ust. 1). Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (ust. 2). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (ust. 3). Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: pkt 1- własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, pkt 2- własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4). W przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 specustawy). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko - podzielane zresztą przez tutejszy sąd - zgodnie z którym organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. W stanowisku tym podkreśla się, iż organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo w tym przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podkreślić trzeba związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odwołać się też należy do treści art. 11e specustawy, zgodnie z którym nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. (...) Specustawa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z art. 4 a specustawy) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1133/12 i w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1574/12 – wszystkie dostępne na stronie internetowej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się także, że wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e ustawy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1000/13 – Lex nr 1458159). Tytułem przypomnienia wskazać trzeba, że w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa", drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Pasem drogowym jest natomiast wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy) Z kolei drogą w świetle art. 4 pkt 2 ustawy jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Budową drogi jest zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Stosownie do brzmienia § 110 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.) – przywoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie", droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych. Obiekty i urządzenia, o których mowa w ust. 1, mogą znajdować się w obrębie korony lub poza koroną drogi w zależności od ich przeznaczenia. Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy sąd po przeanalizowaniu materiału dowodowego w całości podzielił stanowisko Wojewody [...] zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji i stwierdził, że planowane przedsięwzięcie polegające na rozbudowie drogi publicznej mieszczącej się w kategorii drogi gminnej - ulicy A na odcinku od ulicy B do ulicy C nie narusza cytowanych na wstępie rozważań przepisów obowiązującego prawa, wobec czego organ zobligowany był wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Przede wszystkim podnieść trzeba, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny i prawny sprawy, czemu zresztą dały wraz z motywach podjętych rozstrzygnięć. W świetle załączonych do sprawy akt administracyjnych nie budzi wątpliwości, że inwestor przedłożył kompletny w rozumieniu art. 11d ust. 1 specustawy wniosek o wydanie decyzji, do którego załączył opinie właściwego miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz Prezydenta Miasta P., mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, cztery komplety po cztery egzemplarze map zawierających projekty podziału nieruchomości, opis przedsięwzięcia z opisem zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, 4 egzemplarze projektu budowlanego branży drogowej, sanitarnej, technicznej, elektrycznej wraz z opiniami, uzgodnieniami oraz zaświadczeniem aktualnym na dzień opracowania projektu przewidzianym w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, dalej w skrócie "Prawo budowlane". Do wniosku załączono ponadto decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] znak [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla rzeczonego przedsięwzięcia oraz określającą warunki realizacji przedsięwzięcia. W oparciu o wspomniany wniosek organ w trybie określonym w art. 11a ust. 5 i 6 specustawy zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu oraz poinformował o miejscu i terminie, w którym mogą się one zapoznać z aktami sprawy. Następnie zaś organ dokonał wnikliwej analizy i oceny przedłożonej dokumentacji w kontekście jej zgodności z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy, czemu zresztą dał wyraz w uzasadnieniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dochodząc do trafnej konkluzji, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zgodny z wymaganiami określonymi w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...]. Z poczynionych przez organ prawidłowych ustaleń wynika nadto, że projekt budowlany oraz lokalizacja projektowanej drogi pozostają w zgodzie z przepisami rozporządzeń Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej: z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie i z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane przepisami szczególnymi opinie i uzgodnienia, a jego autorem jest osoba uprawniona, legitymująca się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego. Poczynione wyżej ustalenia obligowały organ I instancji do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która bez wątpienia zawiera elementy przewidziane w art. 11f ust. 1 i art. 12 specustawy. O podjęciu wspomnianej decyzji organ poinformował strony w sposób zgodny z art. 11f ust. 3 i 4 specustawy. Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika także, że organ szczegółowo przeanalizował uwagi i zastrzeżenia zgłoszone w toku niniejszego postępowania przez skarżącą J. P., powtórzone następnie w treści odwołania skarżących od decyzji organu I instancji i w skardze do sądu oraz przedstawione w tej kwestii rzeczowe stanowisko inwestora. Z prawidłowych ustaleń organu wynika bowiem, że J. P., A. S. i M. S. są współwłaścicielami działek nr ewid. 831 i 832 oraz działek nr ewid. 827 i 828. Działki nr 831 i 832 znajdują się w liniach rozgraniczających pasa drogowego ulicy A, objętych inwestycją drogową i z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego – w tym wypadku Miasta P., będącego miastem na prawach powiatu. Z kolei działki nr 827 i 828, mimo iż ewidentnie znajdują się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji powinny zostać - według skarżących - zamienione na inne grunty będące własnością inwestora bądź ewentualnie wywłaszczone w trybie art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nie zgadzają się bowiem na budowę parkingów na całej długości nieruchomości położonych przy ul. A 45 i 47. Zdaniem sądu rację ma organ twierdząc, że skoro działki nr ewid. 827 i 828 znajdują się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, to inwestycja w żadnej mierze nie naruszy, ani też nie ograniczy przysługującego skarżącym prawa własności. W dalszym ciągu będą się one nadawały do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, są to bowiem tereny rolne, wobec czego brak jest podstaw prawnych do nabycia ich przez zarządcę drogi w trybie art. 13 ust. 3 specustawy, czy też do ich wywłaszczenia w trybie określonym przez skarżących. Ewentualny wykup działek byłby możliwy wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, czym Gmina P. nie jest obecnie zainteresowana. Przedmiotowe nieruchomości bez wątpienia mają zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy A, poprzez jednokierunkową jezdnię manewrową z obniżonym krawężnikiem o wysokości 4 cm (który jest rozwiązaniem typowym dla zjazdów), będącym elementem drogi publicznej. Krawężnik, co trafnie wyjaśnił organ oraz inwestor, nie mieści się w definicji urządzenia technicznego drogi w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, choć bezspornie stanowi integralną część budowali jaką jest droga. Nie jest zatem obiektem ani urządzeniem pasa drogowego. Ponadto wszelkie występujące sieci zlokalizowane zostały w odległości większej niż 0,75m od granicy, a inne urządzenia i obiekty takie jak np. ekrany akustyczne, bariery, balustrady nie występują w przypadku tej inwestycji, która została zaprojektowana tak, aby maksymalnie dopasować niweletę drogi do istniejącego terenu. W ramach tej inwestycji nie przewidziano zatem wykopów, nasypów, mogących stanowić zagrożenie usunięcia czy też rowów. Przewidziano także, że teren zostanie odwodniony za pomocą kanalizacji deszczowej. Wobec powyższego zarzut skargi o naruszeniu art. 34 ustawy o drogach publicznych jest niezasadny. Zgodzić się trzeba z organem, że projektowana inwestycja przyczyni się do poprawy skomunikowania nieruchomości, które nie posiadają obecnie utwardzonych zjazdów, zapewniając przy tym stosowny dojazd właścicielom nieruchomości. Nie mają przy tym racji skarżący twierdząc, że projektowana inwestycja obejmuje budowę parkingu. Projekt budowlany obejmuje swoim zakresem budowę zatoki postojowej, która bez wątpienia może zostać zrealizowana w trybie przewidzianym specustawą, jest bowiem elementem drogi, zlokalizowanej w pasie drogowym, co wynika wprost z brzmienia § 110 ust. 1 rozporządzenia. Chybione w świetle akt sprawy i poczynionych wyżej rozważań są także zarzuty naruszenia art. 4, art. 20 i art. 20a ustawy. Sąd nie podzielił zrzutów skargi o naruszeniu art. 11g ust. 3 specustawy, ponieważ w toku niniejszego postępowania nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ani tym bardziej zaskarżona decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Jak zostało to już stwierdzone na wstępie rozważań w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o czym expressis verbis stanowi art. 11i ust. 2 specustawy, wobec czego zarzut skargi o naruszeniu art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezasadny. W świetle załączonej do sprawy dokumentacji brak jest również podstaw do twierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjnie chronione prawo własności i prawo dziedziczenia (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), zasadę wolności działalności gospodarczej przewidzianą w art. 22 Konstytucji RP, czy też zasadę równości wszystkich wobec prawa uregulowaną w art. 32 Konstytucji RP. Sąd nie dopatrzył się nadto naruszenia art. 83 Konstytucji RP. Z kolei podnoszone w skardze kwestie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości na mocy decyzji z dnia [...], zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na mocy decyzji z dnia [...], przebiegu granic działek nr ewid. 831 i 832, ewentualnego rozgraniczenia gruntów trwałymi słupkami geodezyjnymi, naniesienia zachodniej granicy pasa drogowego ul. A w granicy cmentarza pozostawały poza zakresem rozważań i oceny organów administracyjnych oraz sądu, jako że nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo, oceną ze strony organów administracyjnych, jak i sądu nie mogła zostać objęta dokumentacja techniczna z 2007 r. opracowana przez Miasto P. i uzgodnienia tej dokumentacji, jako że na ich podstawie nie doszło do wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Reasumując, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego, a podniesione w skardze zarzuty nie mogły skutkować usunięciem jej z obrotu prawnego. Fakt, że skarżący mają odmienną od organu koncepcję zagospodarowania terenu oraz, że organ nie jest zainteresowany nabyciem nieruchomości stanowiących własność skarżących, które bezspornie znajdują się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, nie oznacza automatycznie, że podjęte w sprawie decyzje organów obu instancji są wadliwe. Z tych wszystkich powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Lp/