II SA/Łd 983/17

Dnia 31 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy dla osób usamodzielnianych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 140 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 697 ze zm., zwanej dalej: "ustawą",utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], którą tenże organ odmówił E. B. przyznania pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki dla osób usamodzielniających się. Kolegium wyjaśniło, że w dniu 25 kwietnia 2017r. do organu I Instancji wpłynął wniosek E.B., urodzonej w dniu 1 marca 1997r., dotyczący udzielenia pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. Z materiału dowodowego wynika natomiast, że Sąd Rejonowy w P. III Wydział Rodzinny i Nieletnich, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015r., sygn. akt: [...], orzekł o przysposobieniu pełnym E. B. przez J.H.B., urodzoną w dniu 5 stycznia 1955r. i zamieszkałą w P. przy ul. A 23 m. 17. Postanowienie uprawomocniło się w dniu 29 grudnia 2015r. W toku postępowania J. B. w oświadczeniu z dnia 22 maja 2017r. fakt przysposobienia potwierdziła i wskazała jednocześnie, iż od dnia 26 czerwca 2015r. E. B. "(...) wróciła do mnie, gdzie mieszka do chwili obecnej". Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność powyższa, przesądziła o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, bowiem zakres podmiotowy pomocy na usamodzielnianie, wyznaczony treścią art. 140 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ma charakter zamknięty, co oznacza, że nie może on być ani rozbudowany o podmioty w nim wyraźnie nie wskazane, ani niedopuszczalnym jest wykładnia zawężająca, tj. ograniczająca krąg osób uprawnionych do wnioskowanego wsparcia. Elementem bezpośrednio wpływającym na uprawnienie osoby pełnoletniej wnioskującej o taką pomoc jest opuszczenie jednej ze wskazanych form rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej, wymienionej w komentowanej regulacji, w której umieszczenie nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu. W przedmiotowej sprawie E. B. z chwilą przysposobienia przez J. B. tj. z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w P. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 8 grudnia 2015r., sygn. akt: [...], przestała korzystać z przewidzianych prawem form pieczy zastępczej, tracąc tym samym przymiot osoby usamodzielnianej, co na gruncie obowiązujących regulacji uniemożliwia jej dochodzenie roszczeń przewidzianych dla tychże osób. Ustawodawca bowiem w sposób jednoznaczny i precyzyjny uregulował tę kwestię treścią art. 140 ustawy. Powołana regulacja wprost stanowi, kiedy można mówić o osobie usamodzielnianej i w jakim celu przysługuje jej pieniężne wsparcie. Co więcej, ustawa nie przewiduje w przypadku niespełnienia, którejkolwiek z przesłanek, warunkujących udzielenie pomocy żadnych odstępstw i nie wymaga badania dodatkowych okoliczności sprawy takich jak sytuacja dochodowa, czy też rodzinna wnioskodawcy. Wypełnienie lub brak wypełnienia definicji "osoby usamodzielnianej" bezwzględnie wiąże organy właściwe i obliguje je do wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści - w tym przypadku w związku z brakiem wypełnienia definicji "osoby usamodzielnianej" o odmowie przyznania pomocy dla osób usamodzielnianych – pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła E. B., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nierozpatrzeniu wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania, w szczególności zaś okoliczności, iż skarżąca została przysposobiona już po osiągnięciu pełnoletności oraz zatwierdzeniu programu usamodzielnienia, co winno mieć istotny wpływ na podjęcie decyzji w sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawarcie w treści uzasadnienia decyzji wszystkich okoliczności faktycznych, podnoszonych przez stronę, w szczególności okoliczności wskazanych w pkt 1, co miało istotny wpływ na podjęcie decyzji w sprawie; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 140 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i odmowę przyznania pomocy pieniężnej na kontynuację nauki dla osoby usamodzielniającej się w sytuacji, gdy skarżąca spełnia przesłanki warunkujące przyznanie jej takiej pomocy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że począwszy od 2006 roku przebywała w rodzinie zastępczej u J. B. Wcześniej zaś była, na mocy postanowienia wydanego przez Sąd Rejonowy w Z., umieszczona w Domu Dziecka "B" w Z. Zatem okres jej pobytu w pieczy zastępczej przed ukończeniem 18-go roku życia przekraczał 10 lat. Pełnoletnia stała się w dniu 1 marca 2015 roku. Po uzyskaniu pełnoletności realizowała zaś program usamodzielnienia, zatwierdzony w oparciu o obowiązujące przepisy. W dniu 8 grudnia 2015 roku - a więc ponad pół roku po uzyskaniu pełnoletności, Sąd Rejonowy w P. orzekł o przysposobieniu skarżącej przez J.B. W ocenie skarżącej, okoliczność ta nie powinna mieć wpływu na ustalenie przez organy uprawnień, które jej przysługują w świetle art. 140 ustawy. Ponadto skarżąca wskazała, że spełnia także warunki wskazane w art. 141 ustawy, od których zależy otrzymanie przedmiotowej pomocy, bowiem w pieczy zastępczej przebywała ponad rok. Skarżąca podniosła, że, jej zdaniem, skoro ustawodawca ustalił mocą art. 140 ust. 2 ustawy, iż przez osobę usamodzielnianą rozumie się również osobę, której pobyt w rodzinnej pieczy zastępczej ustał na skutek śmierci osób, tworzących rodzinę zastępczą lub osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka, w okresie 6 miesięcy przed osiągnięciem przez osobę usamodzielnianą pełnoletności, to tym bardziej za osobę usamodzielnianą należy uznać osobę, która do uzyskania pełnoletności przebywała w pieczy zastępczej, a jej pobyt w tejże pieczy zastępczej ustał na skutek przysposobienia, które nastąpiło po upływie ponad pół roku od ukończenia 18-go roku życia. Skarżąca nadmieniła, że jej matka nie żyje od wielu lat i jest to jedna z przyczyn, dla których została umieszczona w pieczy zastępczej, nie otrzymuje jednak z tego tytułu renty rodzinnej, zaś na pomoc ojca nie może liczyć. W lipcu 2016 roku urodziła dziecko – J.B., które wychowuje samotnie, bowiem ojcostwo nie zostało ustalone. Jak wskazała, ma trudną sytuację finansową, bowiem utrzymuje się jedynie z niewielkich świadczeń, otrzymywanych na dziecko. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018r. pełnomocnik skarżącej, popierając skargę, wskazała ponadto, iż E.B. opuściła placówkę opiekuńczo – wychowawczą we W. po osiągnieciu pełnoletności i z tego tytułu przysługuje jej świadczenie dla osób usamodzielnianych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach. Trafny jest bowiem zarzut skargi, związany z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wadliwe zastosowanie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy: osobie opuszczającej, po osiągnięciu pełnoletności, rodzinę zastępczą, rodzinny dom dziecka, placówkę opiekuńczo-wychowawczą lub regionalną placówkę opiekuńczo-terapeutyczną, zwanej dalej "osobą usamodzielnianą", w przypadku gdy umieszczenie w pieczy zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu, przyznaje się pomoc na kontynuowanie nauki. Po myśli ust. 3 pkt 2 ww. artykułu natomiast w przypadku gdy osoba usamodzielniana otrzymuje pomoc dla osób usamodzielnianych w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej - pomoc, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje. Jak wynika zatem z art. 140 ust. 3 pkt 2 ustawy, pomoc na usamodzielnianie się jest możliwa także na gruncie ustawy o pomocy społecznej, a konkretnie na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1769 ze zm.), zgodnie z którym: osoba pełnoletnia opuszczająca dom pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii zapewniający całodobową opiekę i młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zwana dalej "osobą usamodzielnianą", zostaje objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem przez pracę socjalną, a także pomocą pieniężną na kontynuowanie nauki.". Kolejne ustępy art. 88 stanowią natomiast, że pomoc pieniężna na usamodzielnienie i pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki przysługuje osobie, która przebywała w domu pomocy społecznej, schronisku dla nieletnich, zakładzie poprawczym, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, specjalnym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę albo młodzieżowym ośrodku wychowawczym co najmniej rok (ust.3). W przypadku, gdy osoba usamodzielniana otrzymuje pomoc dla osób usamodzielnianych w rozumieniu przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej pomoc, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje (ust.8). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca była umieszczona w pieczy zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia 19 stycznia 2006r., sygn. akt [...]. Rodziną zastępczą dlań ustanowiona została J. B. Jednocześnie wszakże postanowieniami Sądu Rejonowego w P. z dnia 2 września 2013r. oraz z dnia 25 lutego 2016r., sygn. akt [...] zastosowano wobec niej środek wychowawczy w postaci umieszczenia w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. W ośrodku tym skarżąca przebywała od dnia 19 października 2013r. do dnia 31 sierpnia 2015r., tj. do zakończenia roku szkolnego 2014/2015. W dniu 1 marca 2015r. E. B. (wówczas W.) ukończyła 18 lat. Jako opiekuna w procesie usamodzielniana wskazała J.B. W dniu 11 marca 2015r. sporządzony został indywidualny program usamodzielniania wychowanka placówki. Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia 8 grudnia 2015r., sygn. akt [...] skarżąca została przysposobiona przez J. B. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie w pierwszej kolejności na jakiej podstawie strona wnioskuje o przyznanie świadczenia. Jak wynika z pierwszego wniosku skarżącej z dnia 29 grudnia 2016r. (data wpływu do PCPR w P.), domaga się ona przyznania pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. W toku postępowania wniosek ten został jednak sprecyzowany, bowiem skarżąca złożyła go na urzędowym formularzu, który wyraźnie wskazuje na art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej jako podstawę żądania. Organ natomiast okoliczności wspomnianej nie wyjaśnił, negatywnie rozstrzygając wniosek wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, z pominięciem okoliczności faktycznych, które mogłyby stanowić podstawę do ubiegania się przez skarżącą o pomoc w oparciu o inną normę prawną. Z oczywistych względów naruszył zatem przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., oraz art. 8 k.p.a., obligujące do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nakazujący procedowanie w sposób pogłębiający zaufanie do organów władzy publicznej. Niezależnie od tego wskazać należy, że również dokonana przez organy wykładnia przepisu art. 140 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej może budzić wątpliwości, wobec braków w zgromadzonym materiale dowodowym. Kluczowe jest bowiem ustalenie czy skarżącej przysługuje status "osoby usamodzielnianej" w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. . Ponieważ nie ma legalnej definicji tego pojęcia, można ją wyprowadzić z art. 140 ust. 1 ustawy, przyjmując, że chodzi o osobę, która: 1. jest pełnoletnia; 2. była umieszczona w rodzinie zastępczej mocą orzeczenia sądu; 3. opuściła rodzinę zastępczą, po osiągnięciu pełnoletności. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do tego, że organy uznały, iż skarżąca nie opuściła rodziny zastępczej, tylko z chwilą przysposobienia "przestała korzystać z przewidzianych prawem form pieczy zastępczej tracąc tym samym przymiot osoby usamodzielnianej". Jest to jednak konkluzja nie poparta żadnymi przepisami, która wymagała głębszej analizy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, objęcie dziecka jedną z form pieczy zastępczej następuje na okres nie dłuższy niż do osiągnięcia pełnoletności. Zatem, co do zasady, z chwilą osiągnięcia pełnoletności, piecza zastępcza wygasa, a osoba nią objęta opuszcza rodzinę zastępczą. Jednakże, w ust. 2 powołanego przepisu ustawodawca dopuścił możliwość przebywania w rodzinie zastępczej także po osiągnięciu pełnoletności. Zgodnie bowiem z tym przepisem osoba, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, może przebywać w dotychczasowej rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo placówce opiekuńczo-wychowawczej, za zgodą odpowiednio rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25. roku życia, m.in. jeżeli uczy się w szkole (pkt 1a). Jednakże, jak wyżej wskazano, skarżąca osiągnęła pełnoletniość, przebywając w ośrodku wychowawczym na podstawie postanowienia sądu rodzinnego wydanego w trybie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Dyrektor tejże placówki wnioskował do właściwego sądu o przedłużenie pobytu w związku z koniecznością kontynuowania nauki przez skarżącą. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do przyjęcia, że skarżąca "pozostawała w rodzinie zastępczej" po osiągnięciu pełnoletniości w rozumieniu art. 37 ust. 2 powołanej ustawy. Organ nie poczynił bowiem w tym zakresie żadnych ustaleń, ograniczając się do oświadczenia J. B., że skarżąca po opuszczeniu ośrodka wychowawczego "powróciła do domu", jednakże bez wskazania jaki był charakter owego "powrotu" tj. czy J.B. istotnie stanowiła wówczas dla skarżącej rodzinę zastępczą (np. pobierając w związku z tym określone świadczenia stosownie do art. 82 ust. 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy.), czy też skarżąca jedynie zamieszkała wraz z krewną. Oceniając zaś, jaki ewentualny wpływ na potrzebę usamodzielnienia się osoby objętej pieczą zastępczą ma przysposobienie, podzielić należy stanowisko organu, że dokonane przed jej ustaniem – zasadnicze. Istotą instytucji pomocy osobom opuszczającym rodzinę zastępczą jest bowiem wyrównanie szans, których te osoby zostały pozbawione przez to, że nie posiadają biologicznych rodziców, a tym samym nie mają wsparcia, jakiego można by oczekiwać od najbliższej rodziny. Jeżeli jednak, na skutek określonych zdarzeń prawnych osoba "odzyska" naturalną rodzinę, to traci prawo do takiej pomocy. Jeśli więc skarżąca nie opuściła rodziny zastępczej, w rozumieniu ustawy, a została przysposobiona w trakcie jej trwania, konkluzja organów o braku podstaw do ubiegania się o pomoc dla osoby usamodzielnianej w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, byłaby trafna. Jeśli jednak rodzina zastępcza wygasła z chwilą osiągniecia pełnoletniości przez skarżąca lub też została rozwiązana wcześniej z uwagi na zastosowany wobec niej środek wychowawczy (czego organ w sposób niebudzący wątpliwości nie ustalił), zaś skarżąca winna być traktowana jako osoba opuszczająca zakład wychowawczy, okoliczność, że została następnie przysposobiona nie ma żadnego prawnego znaczenia, dla oceny możliwości ubiegania się o tę pomoc, zwłaszcza w oparciu o przywołane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej. Nie są natomiast trafne te spośród zarzutów skargi, które odwołują się do brzmienia art. 140 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przepis ten dotyczy bowiem uprawnień osób, których pobyt w rodzinie zastępczej ustał w okresie 6 miesięcy przed uzyskaniem pełnoletniości i tylko do tych osób może być stosowany. Biorąc wszakże pod uwagę wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść podjętych przez organy rozstrzygnięć, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające, zgodnie z wyrażonymi wyżej poglądami prawnymi i sformułowanymi wytycznymi oraz podejmą rozstrzygniecie, uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. k.ż.