II SA/Łd 985/14

Dnia 5 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi M. J.-S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych - oddala skargę. a.bł. II SA/Łd 985/14 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] 2001 r., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] 2002 r., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i R. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości D., ul. A. Pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. L.B. wniosła o przeprowadzenie kontroli na powyższych nieruchomościach pod względem zgodności wybudowanego budynku z udzielonym pozwoleniem na budowę i przepisami Prawa budowlanego z uwzględnieniem faktu, że budynek usytuowany został w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Podczas oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 26 czerwca 2012 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. stwierdzili istnienie dwóch otworów okiennych w elewacji bocznej, nieuwzględnionych w zatwierdzonym projekcie budowlanym: jeden otwór w odległości 3,30-3,65 m, drugi w odległości 3,80-4,05 m. od linii ogrodzenia z działką nr [...]. Obecny w trakcie oględzin R.J. oświadczył, że otwory istniały w momencie zakończenia budowy, a obecną właścicielką nieruchomości jest jego córka M.J. Również L.B. oświadczyła do protokołu z dnia 10 października 2012 r., że sporne otwory okienne wykonane zostały już w toku budowy. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał R.J. wykonanie robót budowlanych, polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych, znajdujących się w pomieszczeniu garażu, w terminie do 31 marca 2012 r. Decyzją z dnia [...] 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na wniosek R.J., na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] 2012 r., wskazując, że decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Zawiadomieniem z dnia 31 stycznia 2014 r. organ I instancji, na podstawie art. 10 kpa, poinformował R.J., jako pełnomocnika M.J. oraz L.B. o prawie zapoznania się w terminie 7 dni ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją oraz składania wyjaśnień i uwag w prowadzonej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] 2014r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał M.J. wykonanie robót przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości D., polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych, znajdujących się w pomieszczeniu garażu, w terminie do dnia 31 maja 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowe otwory zostały wykonanie niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, co narusza aktualnie obowiązujące przepisy § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji M.J. podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się do dowodu z opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wydanej w dniu 6 maja 2013 r. i złożonej do akt w dniu 9 maja 2013 r., z której wynika, że umieszczenie otworów okiennych w garażu budynku nie wpływa na pogorszenie ochrony przeciwpożarowej budynku i jego otoczenia. Decyzją z dnia [...] 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin – do dnia 30 października 2014 r., w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z warunkami zatwierdzonego pozwolenia na budowę i przepisami obowiązującymi zarówno w dacie jego budowy, jak i obecnymi, gdyż niedopuszczalnym było sytuowanie w ścianie znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki otworów okiennych obniżających odporność pożarową budynku. Niezbędne było zatem przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co jest możliwe poprzez likwidację (zamurowanie) spornych otworów okiennych znajdujących się w ścianie wschodniej obiektu (w pomieszczeniu garażu). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że znajdujące się w garażu otwory okienne nie spełniają warunków, o których mowa w przepisach § 12 ust. 4 pkt 1 oraz § 226 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz obecnie - § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co pociąga konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i na co nie ma wpływu opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.J., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia: - art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych okoliczności, mających pływ na wynik sprawy; - art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zachodziły przesłanki do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem; - § 12 ust. 2 oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie zarzuciła nieustosunkowanie się merytoryczne do wniosków zawartych w opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W ocenie strony skarżącej organ pominął treść § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r., który dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż określona w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. W rozpoznawanej sprawie odległość między spornym budynkiem a budynkiem zlokalizowanym na działce sąsiedniej wynosi ok. 9,5 m, odległość ta zapewnia bezpieczeństwo pożarowe i poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Usytuowanie okien w budynku skarżącej nie może zostać uznane za niespełniające warunków wskazanych w przepisach ustawy Prawo budowlane i spowodować konieczności przeprowadzania postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] 2014 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 12ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (teks jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zgodnie z którym przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy znajduje zastosowanie również w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już zakończone, przy czym w takich okolicznościach faktycznych nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Punkt wyjście w rozpoznawanej sprawie stanowi fakt, że decyzją z dnia [...] 2001 r., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] 2002 r., Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i R. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości D., ul. A. Realizując powyższą inwestycję inwestorzy dokonali zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym i dopuścili się wykonania dwóch otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości od granicy działki mniejszej niż wymaga tego przepis § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 15 z późn. zm.). Przepis ten nakładał obowiązek zachowania odległości zabudowy od granicy działki sąsiedniej wynoszącej co najmniej 4 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez takich otworów. Tymczasem jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 26 czerwca 2012 r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ściana budynku, w którym znajdują się dwa otwory okienne, nieuwzględnione w zatwierdzonym projekcie budowlanym, znajduje się w odległości odpowiednio 3,30-3,65 m i 3,80-4,05 m od linii ogrodzenia z działką nr [...]. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że chociaż podstawą do wszczęcia postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane stało się naruszenie warunków pozwolenia na budowę, które zostały określone z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie jego wydania, to pod pojęciem "doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem" rozumieć należy "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem aktualnie obowiązującym". Jak bowiem trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 lipca 2013 r., II SA/Bd 309/13 postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru kontroli i nie może w związku z tym odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego. Jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także w zakresie ładu przestrzennego. W konsekwencji, przy formułowaniu treści obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem na uwadze należało mieć przepisy obowiązujące w chwili wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), a nie rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Należy jednak zauważyć, że treść § 12 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia odpowiada treści § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno w chwili realizacji inwestycji, jak i w dacie nakładania obowiązku zaskarżoną decyzją przepisy wymagały, aby ściana, w której znajdują się otwory okienne była odsunięta od granicy działki na odległość co najmniej 4 m. Tym samym zasadnie organy nadzoru budowlanego nakazały zamurowanie otworów okiennych, gdyż tylko takie działanie spowoduje doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących nieuwzględnienia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego, należy zauważyć, że są one zasadne. Organy nadzoru nie ustosunkowały się bowiem szerzej do przedstawionej opinii. Jednakże nie można tracić z pola widzenia tego, że przepisy § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Zatem, mimo że według opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego, z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej, odległość między budynkami jest dostateczna, to okoliczność ta nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Istniejące usytuowanie ściany z otworami okiennymi bezspornie narusza bowiem przepis § 12 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia, co jest w ocenie tut. Sądu dostateczną przesłanką wydania nakazu zamurowania otworów okiennych (okien) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., to należy zauważyć, że przepis ten odnosił się co prawda do odległości między budynkami w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, jednak wyłącznie do odległości między budynkami znajdującymi się na jednej działce budowlanej, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Za równie nieuzasadnione należy uznać wywody skargi, dotyczące możliwość bliższego usytuowania budynku od granicy nieruchomości, oparte na treści § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994r. Odstępstwo przewidziane w tym przepisie odnosiło się wyłącznie do budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Dokonując kontroli działania organów nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zwrócił również uwagę na uchybienia przepisom postępowania, które jednak nie mogą wywołać rezultatu w postaci uwzględniania skargi z uwagi na brak wpływu na wynik sprawy. Otóż postępowanie administracyjne, w przedmiocie oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, toczyło się pierwotnie w stosunku do inwestora – R.J., a następnie wobec właścicielki nieruchomości – M.J. Z akt administracyjnych przedstawionych tut. Sądowi nie wynika, aby w którymkolwiek z tych postępowań doszło do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że skarżącej został zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 2 lipca 2014r., dokonane w trybie art. 10 § 1 kpa. Organ nie ponawiał też żadnych czynności, m.in. nie przeprowadził ponownych oględzin działki. Ponadto, stan sprawy był między stronami niesporny. Wskazane uchybienie przepisom postępowania nie miało zatem wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. AG