II SA/Łd 986/10

Dnia 13 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi J. R. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie waloryzacji wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących J. R. i A. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 132 ust. 3 i art. 227 w związku z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. orzekającą o zwaloryzowaniu odszkodowania, ustalonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...]r. o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Ł. części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A w kwocie 12 195,20 zł, które po zwaloryzowaniu wynosi 21 523,77 zł. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż decyzją z dnia [...]r. Kierownika Urzędu Rejonowego na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznane zostało spadkobiercom byłych właścicieli, którzy w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu byli nie znani z miejsca pobytu i zamieszkania. Pismem z dnia 28 października 2008r. pełnomocnik spadkobierców wystąpił do Prezydenta Miasta o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy wniosek był przedmiotem dwukrotnego rozstrzygnięcia przez organ I instancji i wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Ostatecznie utrzymaną mocy decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. orzekł, iż odszkodowanie po waloryzacji wynosi 21 523,77 zł. Od decyzji tej J. R. i A. P. złożyli odwołanie podnosząc zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 7, art. 8, art. 10 §1, art. 75 §1 i art. 77 §1 k.p.a. Wskazując na zasadność odwołania pełnomocnik stron argumentował m.in. iż unormowanie art. 227 przepisów przejściowych ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być stosowany z uwagi na upływ czasu, ponieważ miało charakter tymczasowy. Nadto nieruchomości nie stanowią dóbr konsumpcyjnych, a realność życia społecznego i gospodarczego spowodowała, że ceny nieruchomości nijak mają się do wskaźnika wzrostu i jest to okoliczność powszechnie znana, co za tym wysokość słusznego odszkodowania, jak stanowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, może być ustalona tylko na podstawie oszacowania. Wskazując na zasadność własnej decyzji z dnia [...]r. Kolegium wyjaśniło, iż podstawą do ustalenia odszkodowania stanowiła wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Waloryzacja oznacza natomiast przerachowanie odszkodowania i może dotyczyć tylko okresu między datą wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania a datą jego wypłaty. Waloryzacja stanowi urealnienie już ustalonego, a niewypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników. Z kolei art. 5 w/w ustawy przewiduje, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa GUS. Aktualnie Prezes GUS nie ogłasza wskaźników zmian cen nieruchomości, mimo że od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami minęło już 12 lat. Oznacza to stosownie do art. 227 ustawy, że do czasu ogłoszenia wskaźników cen waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa GUS. Kolegium zauważyło, iż art. 227 w/w ustawy nie pozostawia wątpliwości co do interpretacji tej normy prawnej, co oznacza, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zobowiązany jest do dokonania waloryzacji tego odszkodowania przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. Dalej podkreślił, iż w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym stanowisko organu I instancji należało uznać za prawidłowe. Ustosunkowując się do argumentów odwołania Kolegium stwierdziło, iż w toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów procedury, postępowanie dowodowe zostało należycie przeprowadzone a zebrany materiał oceniony z zachowaniem podstawowych reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik J. R. i A. P. zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 7, art. 8, art. 10 §1, art. 75 §1 i art. 77 §1 k.p.a. oraz niezgodność art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania pełnomocnik argumentował jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się naruszenia prawa procesowego a w konsekwencji również prawa materialnego, które to uchybienia musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. orzekającą o zwaloryzowaniu odszkodowania, ustalonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...]r. o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Ł. części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A w kwocie 12 195,20 zł, które po zwaloryzowaniu wynosi 21 523,77 zł. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią postanowienia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603), dalej jako u.g.n. W szczególności art. 132 ust. 1a, 2 i 3 oraz art. 227 u.g.n. W myśl art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, przy czym waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Z treści przytoczonego przepisu prawa wynika, że kwota odszkodowania może podlegać waloryzacji w razie podwyższenia albo obniżenia siły nabywczej pieniądza w stosunku do innych dóbr majątkowych w okresie między datą ustalenia jej wysokości w decyzji o odszkodowaniu, a dniem zapłaty odszkodowania. Przy czym należy także podkreślić, że waloryzacja najogólniej rzecz ujmując, polega na przeliczeniu kwoty odszkodowania według wskaźnika wzrostu albo obniżenia siły nabywczej pieniądza w tym zakresie. Mimo, że instytucja waloryzacji świadczenia pieniężnego ma cywilnoprawny charakter, to biorąc pod uwagę treść uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993r., III AZP 3/93, publ. OSNC 1993/10/174, o waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość rozstrzyga się w formie decyzji administracyjnej. Waloryzacji, co do zasady, dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" (art. 5 u.g.n.), zaś do czasu ogłoszenia tych wskaźników waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS (art. 227 u.g.n.). Waloryzacja dokonywana w trybie administracyjnym oznacza urealnienie już ustalonego odszkodowania przy zastosowaniu wskaźników wskazanych w art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2002r. I SA 2378/00, dostępny w Systemie informacji Prawnej LEX, Lex nr 81740). Stosownie do przywołanego art. 227 u.g.n. do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przytoczone unormowanie nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, podmiot zobowiązany do waloryzacji odszkodowania czyni to przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych. W tym zakresie stanowisko organu zasługuje na uwzględnienie. Niemniej jednak organy obu instancji popełniły szereg uchybień, które skutkować musiały wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W pierwszej kolejności przypomnieć przypada, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie taka kontrola nie jest do końca możliwa ponieważ z treści kwestionowanych decyzji nie sposób ustalić w jaki sposób dokonano waloryzacji (przerachowania) ustalonego już wcześniej odszkodowania, co czyni zasadnym zarzut naruszenia nie tylko art. 107 § 1 i 3 k.p.a. ale również art. 132 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 227 u.g.n. Zauważyć należy, iż zarówno organ I jak i II instancji nie przedstawił w uzasadnieniach swoich decyzji jakichkolwiek wyliczeń, które pozwalałyby zarówno stronie, jak i sądowi na kontrolę uzyskanej i wskazanej w decyzji końcowej zwaloryzowanej kwoty. Organ I instancji wskazuje jedynie, iż w dniu 22 marca 2010r. wpłynęło pismo z Urzędu Statystycznego z dnia 16 marca 2010r. przedstawiające sposób wyliczenia waloryzacji odszkodowania oraz wskaźnik, jakim posłużono się przy jego ustaleniu. Z kolei organ odwoławczy wyjaśnia lakonicznie, iż zastosowany został wskaźnik za okres od dnia 1 września 1997r. do dnia 31 sierpnia 2009r. będący iloczynem miesięcznych oraz rocznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, i wynosi 176,5%. W ocenie składu orzekającego, pomimo że obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych są dostępne w Dziennikach Urzędowych GUS, to jednak nie wskazanie w decyzji, konkretnie które z tych wskaźników zostały przez organ zastosowane, powoduje brak możliwości skontrolowania, w jaki sposób uzyskano kwotę waloryzacji, co stanowi przecież o istocie rozstrzygnięcia. Po wtóre, waloryzacja oznacza przerachowanie odszkodowania i może dotyczyć okresu między datą wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszywania, a datą jego wypłaty. Analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie wskazuje na błędy w tym zakresie. Decyzja ustalająca odszkodowanie wydana została w dniu [...]r., z kolei J. R. wypłacono zwaloryzowane odszkodowanie w październiku 2009 roku, A. P. w grudniu 2009 roku, W. K. oraz J. K. w styczniu 2010 roku. Przy czym przyjęto wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych za okres od 1 września 1997r. do 31 sierpnia 2009r., oznacza to, iż nie dokonano przerachowania odpowiednio o 1, 3 i 4 miesiące w stosunku do poszczególnych uprawnionych. Wprawdzie podstawą przedmiotowych wypłat było "oświadczenie" Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., jednak akt ten został wyeliminowany z obrotu prawnego przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. Ostatecznie, wobec aktualnych wniosków skarżących i pozostałych uprawnionych o waloryzację, decyzją o waloryzacji jest decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]r., który nie dokonał odpowiednich przerachowań za okres od wydania decyzji z dnia [...]r. do dnia wypłaty i jedynie lakonicznie wskazał na pismo GUS, którego zawartość niestety nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu. Z uwagi na brak w materiale dowodowym sprawy odpowiednich dokumentów, odzwierciedlające wysokość wskaźników w wymaganych okresach czasu, nie sposób przeprowadzić kontroli prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia organu, nad brakami tymi nie pochylił się także organ odwoławczy. Nie przesądzając wyników ponownie prowadzonego postępowania, organ administracji winien uwzględnić zawarte wyżej wskazania i rozważyć wszystkie zarzuty odwołania. Wywiedzione w ten sposób stanowisko uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. ar