II SA/Łd 987/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Żywilla Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] roku, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.– B. zmienił decyzję przyznającą M. T. F. zasiłek stały od miesiąca maja 2004 roku na czas nieokreślony, ograniczając czasookres przyznania zasiłku stałego do miesiąca sierpnia 2004 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania M. T. F., decyzją z dnia [...] roku, utrzymało w mocy powyższą decyzję. M. T. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 roku (sygn. akt II SA/Łd 728/06), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W pisemnych motywach wyroku Sąd zauważył, że skarżący spełnia przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ jest osobą o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolną do podjęcia zatrudnienia, a zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia przez organy administracji publicznej była jedynie kwestia wysokości uzyskiwanego przez niego dochodu, która rzutowała na wysokość zasiłku stałego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika natomiast, że decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku w sprawie przyznania uprawnień do pobierania zasiłku stałego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, ograniczono skarżącemu czasookres przyznania zasiłku stałego do miesiąca sierpnia 2004 roku. W uzasadnieniu podniesiono, że brak współdziałania ze strony skarżącego (brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania) uniemożliwił zgromadzenie materiału dowodowego w całości, co w konsekwencji wpłynęło na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podczas kilkukrotnych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skarżący był nieobecny w miejscu zamieszkania, a w dniu [...] roku złożył oświadczenie, w którym kategorycznie stwierdził, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Dokonując wykładni przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że ustawodawca dopuszcza możliwość przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W przypadku zaś szczególnym, jaki niewątpliwe występuje w rozpoznawanej sprawie, gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 roku o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. Nr 111, poz. 535 ze zm.) i nie można ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów, o których mowa w § 7, pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu (§ 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Z akt sprawy wynika natomiast, że pomimo wysiłków podejmowanych przez pracowników organu pomocy społecznej nie udało się przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, gromadząc materiał dowodowy na potrzeby postępowania pracownicy socjalni, mając świadomość oraz wiedzę uzyskaną w ramach innych toczących się równolegle postępowań, że skarżący jest osobą posiadającą trwały i znaczny stopień niepełnosprawności orzeczony z powodu choroby psychicznej, skoro kategorycznie odmówił on przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu swego zamieszkania, mogli - stosownie do treści art. 50 § 1 k.p.a. - wezwać skarżącego do złożenia wyjaśnień w siedzibie organu,. Brak w aktach sprawy kwestionariusza wywiadu, w którym powinna znaleźć się adnotacja pracownika organu pomocy społecznej o niewyrażeniu przez skarżącego zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania i nie podjęcie przez pracowników socjalnych jakiejkolwiek innej próby (np. przeprowadzenie wywiadu wśród sąsiadów skarżącego) ustalenia rzeczywistej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej skarżącego upoważniało - zdaniem Sądu - do stwierdzenia, że wydając zaskarżone decyzje organy administracji publicznej naruszyły obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę prawdy materialnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz art. 50 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 163 k.p.a., art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, zmienił decyzję własną z dnia [...] roku, przyznającą T. F. zasiłek stały od maja 2004 roku na czas nieokreślony w części dotyczącej czasookresu w ten sposób, że ograniczył świadczenie do miesiąca sierpnia 2004 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w dniach 7 i 9 marca 2007 roku pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania M. T. F. celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ponieważ nie udało się nawiązać kontaktu ze stroną, pracownicy przeprowadzili rozmowy z sąsiadami. W toku tych rozmów ustalono, iż T. M. F. mieszka sam i prawdopodobnie posiada źródło dochodu w postaci środków uzyskiwanych ze zbierania surowców wtórnych oraz handlu na targowisku. Sąsiedzi poinformowali również, iż we wtorki i piątki, w godzinach przedpołudniowych widują M. T. F. handlującego na targowisku - pracownik socjalny, który w dniu 13 marca 2007 roku udał się we wskazane miejsce nie potwierdził tej informacji. Ponadto w dniu 12 marca 2007 roku wysłano do strony wezwanie do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania poprzez obecność pod wskazanym adresem w dniach od 21 do 23 marca 2007 roku. W dniu 19 marca 2007 roku M. T. F. złożył oświadczenie o braku zgody na przeprowadzanie jakichkolwiek czynności w miejscu jego zamieszkania. W dniu 23 marca 2007 roku wezwano M. T. F. do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w dniach 29 lub 30 marca 2007 roku. Mimo wcześniej deklarowanej gotowości do osobistego stawiennictwa strona nie stawiła się we wskazanych terminach. Zdaniem organu administracji I instancji pomimo podjęcia wszystkich czynności sugerowanych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w związku z brakiem współpracy strony, organ nie jest wstanie przeprowadzić wywiadu środowiskowego i uzyskać informacji niezbędnych do kontynuacji świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania M. T. F., decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. – Dz.U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku. Zdaniem organu administracji II instancji, mimo podejmowanych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, taki wywiad z winy M. T. F. nie został przeprowadzony. Organ I instancji w pełni zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2006 roku i podejmował różne działania w celu ustalenia sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej strony. Z uwagi na odmowę przeprowadzenia wywiadu organ I instancji, zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo ograniczył pomoc w formie zasiłku stałego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji i przesłanki rozstrzygnięcia są zgodne z treścią art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. T. F. podważył legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku z uwagi na bliżej niesprecyzowane względy formalnoprawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchyla decyzję w całości albo części; jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. stwierdza nieważność decyzji w całości lub części; jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Pośród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawodawca wymienił wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć decyzję wydaną w sytuacji, w której nie ma przepisu prawnego, umocowującego administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 725). Za rażące naruszenie prawa traktuje się natomiast sytuację, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 roku, sygn. akt V SA 86/92 i 4360466/92, opubl. ONSA 1993/1/23). Dodać w tym miejscu należy, iż wstępnym warunkiem uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązuje niewątpliwy stan prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 roku, sygn. akt V SA 535/94, opubl. ONSA 1995/2/91). Sąd obowiązany jest wskazać, iż zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, które może być przyznane: pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej albo pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./). Decyzją z dnia [...] roku Prezydent Miasta Ł. zmienił swoją decyzję o przyznaniu zasiłku stałego od miesiąca maja 2004 roku przez ograniczenie świadczenia do miesiąca sierpnia 2004 roku. W myśl art. 163 k.p.a. organ administracji może bez zgody strony uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. W ustawie o pomocy społecznej ustawodawca przewidział taką możliwość w art. 106 ust. 5, gdzie w sposób wyczerpujący uregulował przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody. W myśl tego przepisu zmiana lub uchylenie na niekorzyść strony decyzji o przyznaniu pomocy społecznej możliwa jest wyłącznie w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależytego świadczenia. Decyzję w tym przedmiocie można także zmienić lub uchylić w przypadku marnotrawienia środków z pomocy społecznej, braku współdziałania z pracownikiem socjalnym (art. 11 ustawy o pomocy społecznej), stwierdzenia dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby (art. 12 ustawy o pomocy społecznej) oraz odmowy złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (art. 107 ust. 5 w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej). Przepisy powyższe nie zostały wymienione w podstawach prawnych i uzasadnieniach decyzji organów administracji publicznej I i II instancji. O ile sam brak powołania się przez organy administracji na przepisy właściwe w sprawie lub powołanie przepisów niewłaściwych, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi samodzielnej przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, o tyle oparcie rozstrzygnięcia o przesłankę, której nie przewidują przepisy prawa takie stwierdzenie uzasadnia. Analiza ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, iż przesłanką do zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia nie może być sam fakt braku współpracy strony z organami administracji publicznej w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Okoliczności, które przywołują Prezydent Miasta Ł. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w treści decyzji ograniczających zasiłek stały dla M. T. F. do miesiąca sierpnia 2004 roku, nie dają podstawy do zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku stałego, albowiem nie mieszczą się w katalogu przesłanek zmiany decyzji na niekorzyść strony ustanowionym w treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był stwierdzić, iż przyznane skarżącemu prawo do świadczenia z pomocy społecznej zostało ograniczone bez podstawy prawnej. Nie można się także zgodzić z organami administracji, co do przeprowadzenia wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Skarżący rzeczywiście nie współpracuje z organami administracji publicznej i uniemożliwia im przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w swoim mieszkaniu. Wywiadu środowiskowego nie można jednakże rozumieć wąsko jako przesłuchania strony postępowania w miejscu jej zamieszkania. Jest to bowiem sposób zebrania informacji o osobie w jej środowisku. Zdaniem Sądu do ustalenia sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej skarżącego, choć pomocne, nie są konieczne obecność i współdziałanie strony. Dostrzec wprawdzie można pewne próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sposób odmienny od przyjętej praktyki odbierania oświadczeń od strony postępowania w miejscu jej zamieszkania, a mianowicie przez zasięgnięcie informacji od sąsiadów skarżącego i udanie się w miejsce jego potencjalnej pracy, to wydaje się jednakże, że próby te były zbyt nieśmiałe, a pracownicy organu administracji I instancji po napotkaniu pierwszej poważnej przeszkody zaprzestali dalszych działań. Nieobecność skarżącego na targowisku w dniu, w którym udał się tam pracownik socjalny nie oznacza przecież, że w ogóle nie prowadzi on tam działalności, a jedynie, że nie było go tam w tym dniu. Rozpytanie innych sprzedawców oraz zasięgnięcie informacji u administratora targowiska, zdaniem Sądu, pozwoliłoby zweryfikować informacje uzyskane od sąsiadów skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 grudnia 2006 roku wskazał by w celu przeprowadzenia wywiadu - na co zresztą skarżący przystał i czego się domagał - wezwać skarżącego do siedziby organu. W rozpoznawanej sprawie wezwanie takie wprawdzie zostało skarżącemu wysłane, brakuje jednakże dowodu jego doręczenia. Nie można zatem twierdzić, iż zostało ono doręczone skarżącemu przed wyznaczonym terminem stawienia się w siedzibie organu administracji. Na zakończenie Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż w art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przewidziano możliwość domagania się przez pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy od osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Z możliwości tej organy administracji dobrowolnie zrezygnowały, narażając się tym samym na zarzut braku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w sprawie (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organy administracji winny dążyć do ustalenia sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej skarżącego przy użyciu wszystkich dostępnych środków dowodowych, w tym przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, pamiętając jednakże, iż brak współpracy ze strony skarżącego nie zwalnia organu administracji z obowiązku ustalenia przesłanek zmiany decyzji o przyznaniu pomocy społecznej. M.P.