II SA/Łd 987/08

Dnia 19 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A.P., uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania i umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 11 maja 2007 r. złożony został w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, wypełniony na nazwisko G.P.. W dniu 18 czerwca 2007 r. A.P., żona wnioskodawcy, złożyła odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynikało, że G.P. zmarł w dniu 8 maja 2007 r. W dniu 10 września 2007 r. A.P. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania. W aktach sprawy figurowało również postanowienie z dnia 13 lipca 2007 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po G.P. Decyzją z dnia 9 maja 2008 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania płatności na rok 2007, z uwagi na upływ dwumiesięcznego terminu, liczonego od dnia otwarcia spadku, na złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania. Po rozpatrzeniu odwołania A.P. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. stwierdził, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania i zostać ujawniona dopiero w toczącym się postępowaniu. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 11 maja 2007 r. wnioskiem G.P. o przyznanie płatności na rok 2007. Przed wydaniem decyzji organ I instancji został poinformowany o śmierci wnioskodawcy, która nastąpiła w dniu 8 maja 2007 roku. Z uzyskanych informacji wynikało, że wniosek o przyznanie płatności złożyła inna osoba, podająca się za G.P. Zatem w dniu wszczęcia postępowania brak było podmiotu tego postępowania. Oznaczało to, w ocenie organu odwoławczego, że postępowanie o przyznanie płatności na rok 2007 było bezprzedmiotowe. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A.P. W jej ocenie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, bowiem gospodarstwo po śmierci jej męża nadal istnieje i funkcjonuje. Zarzuciła organowi odwoławczemu, że podał nieprawdę w uzasadnieniu decyzji, iż osoba składająca w dniu 11 maja 2007 r. wniosek o przyznanie płatności podała się za jej zmarłego męża. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie, jest ocena, czy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zasadnie uchylił decyzję organu I instancji o odmowie przyznania płatności bezpośredniej i umorzył postępowanie I instancji uznając, że sprawy nie można merytorycznie rozstrzygnąć a to z uwagi na brak jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej – strony postępowania. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, opublikowanym w ONSA 1996/2/80, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zasługującą na pełną aprobatę tezę, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie okolicznością powodującą, w ocenie organu odwoławczego, bezprzedmiotowość postępowania, był fakt jego wszczęcia na skutek złożenia wniosku podpisanego przez zmarłą wcześniej osobę. Ze stanowiskiem organu należy się w pełni zgodzić. Odpadł bowiem jeden z konstytutywnych, podmiotowych elementów sprawy administracyjnej, a przyczyna tego stanu rzeczy wystąpiła jeszcze przed wszczęciem postępowania. Skoro G.P. zmarł w dniu 8 maja 2007 r., oczywiste jest, że nie mógł złożyć w dniu 11 maja 2007 r. wniosku o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Skoro jednak organ nie wiedział o śmierci osoby podpisanej na wniosku, nie można czynić mu zarzutu, że doszło do uruchomienia postępowania. W dniu 18 czerwca 2007 r. A.P. złożyła w siedzibie organu I instancji odpis skrócony aktu zgonu G.P., z którego wynikało, że zmarł on przed wpływem do organu wypełnionego na jego nazwisko wniosku. Od tego dnia zatem organ posiadał już wiedzę, że wszczęcie postępowania nastąpiło na skutek wniosku, którego nie mogła złożyć podpisana na nim osoba. To z kolei oznaczało, że już przed wszczęciem postępowania zaistniały przesłanki uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie sprawy z uwagi na brak strony tego postępowania. Skoro zaś postępowanie zostało już wszczęte, a w jego toku wyjaśniono, że nie było do tego podstaw – organ zobligowany był do jego umorzenia. Za prawidłową należało więc uznać zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] o uchyleniu rozstrzygającej sprawę merytorycznie decyzji organu I instancji i umarzającej postępowanie I instancji w sprawie o przyznanie płatności na rok 2007, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnić również należy, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne okoliczności podniesionych przez skarżącą na rozprawie przed Sądem w dniu 19 marca 2009 r., a dotyczących zarzutu niepoinformowania jej przez pracowników organu administracji o działaniach, jakie powinna podjąć w celu uzyskania płatności, po doręczeniu przez nią w dniu 18 czerwca 2008 r. aktu zgonu męża. Płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, o które ubiegała się skarżąca, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolniczych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co bezpośrednio wynika z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. W myśl art. 7 ust. 1 ab initio ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217), w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 44, poz. 262) – stosownie do art. 4 tego aktu zmieniającego, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi (...). Zatem pomoc, o którą ubiegała się skarżąca, przysługuje osobie, która faktycznie, rolniczo użytkowała grunty rolne. Wobec powyższego skarżąca, po śmierci męża, będąc jego spadkobierczynią i jednocześnie posiadaczem gospodarstwa rolnego, mogła we własnym imieniu złożyć wniosek o przyznanie płatności, zachowując jednak określone przepisami terminy. Termin składania wniosku o przyznanie płatności obszarowej, w myśl art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, biegnie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Nie podlega on przywróceniu (ust. 3). Termin ten nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem przepisy obowiązującego w całości i podlegającego bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L. z 2004 r. Nr 141, poz. 18), przewidywały tryb postępowania w przypadku złożenia wniosków po terminie. Stosownie do postanowień art. 21 ust. 1 akapit pierwszy ww. rozporządzenia Komisji (WE) złożenie wniosku pomocowego po wyznaczonym terminie będzie prowadziło do zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli jednak opóźnienie będzie wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek nie zostanie przyjęty (art. 21 ust. 1 akapit trzeci). Skoro ustawowy termin złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowej upływał 15 maja, a opóźnienie, powodujące wprawdzie obniżenie kwoty płatności ale nie powodujące utraty prawa do niej, mogło wynosić maksymalnie 25 dni kalendarzowych, to A.P. mogła złożyć po śmierci męża, we własnym imieniu – jako posiadacz gospodarstwa rolnego, stosowny wniosek do dnia 11 czerwca 2008 r. (z uwagi na fakt, że 9 czerwca, w którym upływał 25 dzień opóźnienia, przypadał na sobotę). Akt zgonu męża skarżąca dostarczyła do organu w dniu 18 czerwca 2008 r., a więc już po ostatecznym i nieprzywracalnym terminie do składania wniosków o przyznanie płatności obszarowej. Wcześniej pracownicy organu nie posiadali wiedzy o śmierci G.P., nie mogli więc udzielić skarżącej informacji, by złożyła wniosek we własnym imieniu, a jej udzielenie po uzyskaniu odpowiedniej wiedzy nie doprowadziłoby do pozytywnych dla skarżącej następstw. Nie można zatem czynić organowi zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podobne zresztą obowiązki nakładał na organ art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, stanowiący, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Ze względu jednak na wskazane wyżej okoliczności nie można stwierdzić takiego działania organu administracji, który spowodował negatywne dla strony konsekwencje. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.