II SA/Łd 988/09

Dnia 16 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu J. T., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł., przy ul. [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej, A. J., z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa. Decyzją wydaną w dniu [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 158 § 1, art. 156 §1 pkt 1-7 w związku z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. J. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...], znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku magazynowego wraz z adaptacją na warsztat obsługi samochodów i sklep motoryzacyjny, budowie budynku administracyjno – biurowego, budowie myjni samochodowej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], w Ł. przy ulicy A – B. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż w dniu 21 listopada 2008 roku A. J. wniosła o stwierdzenie nieważności w/w ostatecznej decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...], wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa, ponieważ decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz z uwagi na to, że wnioskodawczyni i spadkobiercy W. J. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Dalej organ podał, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie spornego budynku wszczęte zostało na wniosek B. i G. małżonków T. Poza wnioskodawcami stronami postępowania byli: Z. i T. małżonkowie G., właściciele działki objętej inwestycją; W. J. właściciel działki nr [...], J. S.-F., C. i A. małżonkowie K., B. i E. małżonkowie N., K. i N. małżonkowie S., współużytkownicy wieczyści w częściach ułamkowych działki nr [...] oraz Powiatowy Zarząd Dróg w Ł., zarządca działki nr [...]. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że pismem z dnia 10 października 2005 roku organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, zawiadomienie dla W. J. odebrała w dniu 11 października 2005 roku A. J.. Natomiast samą decyzję z dnia [...] odebrał sąsiad w dniu 9 lutego 2006 roku. Kolegium, w ramach postępowania wyjaśniającego ustaliło, że W. J. zmarł w dniu 10 czerwca 1974 roku w K., zaś A. J. nabyła własność działki nr [...] przez zasiedzenie z dniem 24 lipca 2005 roku, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...], wydanego w sprawie o sygn. akt [...]. Przechodząc do meritum, organ przywołał treść art. 156 K.p.a. wywodząc, że w chwili wydania przedmiotowego decyzji W. J., jako osoba nieżyjąca nie mógł mieć przymiotu strony postępowania, to jednak rozważenia wymaga, czy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, W. J. był stroną, do której została skierowana decyzja. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przymiot strony przysługuje inwestorowi, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich, ponieważ realizacja planowanej inwestycji może wpływać na ich sytuację prawną, zaś udział w postępowaniu ma zapewnić tym podmiotom możliwość ochrony ich praw. Zdaniem organu prawa właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich nie są jednak prawami bezpośrednimi, związanymi z realizacją planowanej inwestycji, lecz tzw. "prawami refleskowymi", ponieważ w ramach kształtowanego decyzją o warunkach zabudowy stosunku prawnego nie następuje ukształtowanie jakichkolwiek praw "strony refleksowej", a jedynie określenie granic realizacji tych praw lub obowiązków. Zatem decyzja o warunkach zabudowy jest skierowana do osoby wnioskującej o nią. Jedynie błąd co do tej osoby stanowi wadę nieważności postępowania określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec powyższego organ uznał, że doręczenie przedmiotowej decyzji nieżyjącemu W. J., który został uznany za stronę postępowania z uwagi na przysługujące mu prawo własności do nieruchomości sąsiedniej, nie może być uznane za skierowanie owej decyzji do osoby nie będącej stroną. Reasumując organ wskazał, iż powoływane przez wnioskodawczynię przesłanki stwierdzenia nieważności nie zostały wypełnione, a podnoszone przez stronę wady mają charakter ściśle procesowy i stanowią przesłankę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. J. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 28, art. 43, art. 61 §4, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. Uzasadniając wniosek podniosła, iż organ nie zbadał prawidłowości doręczenia zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i wydanej w jego wyniku decyzji z dnia [...]. W obu przypadkach korespondencja nie została doręczona bezpośrednio W. J., a pomimo to organ nie wyjaśnił kto właściwie odebrał i czy był do tego uprawniony. Nadto Kolegium pominęło spadkobierców W. J. nie doręczając im swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] wydanego na skutek złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3, art. 156 §1 K.p.a. utrzymało w mocy wskazaną na wstępie własną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powtórzyło i podzieliło wszystkie dotychczasowe ustalenia i argumentację. Ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniło, iż w obu przypadkach doręczenia postanowienia, tak sąsiadowi jak i wnioskodawczyni, ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, iż osoby te podjęły się oddać pismo adresatowi. Z uwagi na brak wiadomości co do śmierci W. J. organ nie miał podstawy do kwestionowania prawidłowego doręczenia zastępczego. Kolegium wskazało, iż w tej chwili nie miało obowiązku ustalać spadkobierców W. J., skoro obecnie właścicielką nieruchomości jest A. J., będąca już stroną postępowania. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A. J. wskazała na naruszenie art. 7, art. 28, art. 43, art. 61 §4, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, odwołując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacje zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zasadnie odmówiło A. J. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwstycji polegającej na rozbudowie budynku magazynowego wraz z adaptacją na warsztat obsługi samochodów i sklep motoryzacyjny, budowie budynku administracyjno – biurowego, budowie myjni samochodowej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], w Ł. przy ulicy A – B. W ocenie Sądu, stanowisko organu orzekającego w świetle obowiązujących przepisów prawa i zgromadzonej w sprawie dokumentacji jest prawidłowe i zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest obok instytucji wznowienia postępowania jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Oba tryby są wobec siebie niekonkurencyjne, co oznacza, że dla uruchomienia każdego z nich ustawodawca określił katalog innych przesłanek i w rezultacie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą stanowić podstaw do wznowienia postępowania i odwrotnie przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych unormowanej w art. 16 § 1 K.p.a., zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Należy zauważyć, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, w tym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, albowiem w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i nie ma możliwości rozstrzygania w tym przedmiocie, którego dotyczyła istota sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymienione zostały w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 Kpa. W ramach rozważanego postępowania organ administracyjny bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń stwierdza jej nieważność, bądź też odmawia stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 K.p.a.). Organ nie prowadzi natomiast ponownego postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. W skardze będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie A. J. jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ł. wskazała fakt, że w chwili wydawania tejże decyzji W. J. już nie żył, a mimo to został przez organ uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...], znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku magazynowego wraz z adaptacją na warsztat obsługi samochodów i sklep motoryzacyjny, budowie budynku administracyjno – biurowego, budowie myjni samochodowej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], w Ł. przy ulicy A – B. Zdaniem strony skarżącej powyższa okoliczność wypełnia, przewidzianą przepisem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności owej decyzji. Z tak wyrażonym poglądem nie sposób się zgodzić. Stosownie do dyspozycji zawartej w art.156 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Dla uznania, iż decyzja została wydana w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. niezbędne jest aby przedmiotowa decyzja była skierowana do osoby, której zdolność prawną błędnie ustalono. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z sytuacją w której decyzja B. Ł. nie była skierowaną do W. J., w takim znaczeniu w jakim przyjmuje to ustawodawca w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skierowanie decyzji do określonej osoby w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oznacza bowiem, iż decyzja taka może wywrzeć skutek w postaci zmiany sytuacji prawnej osoby do której jest kierowana. Nie sposób uznać, iż wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji miały wpływ na jakiekolwiek uprawnienia W. J., jak również, że mogły wywrzeć wpływ w sferze jego praw osobistych czy majątkowych. Zmarły nie jest i nie może być bowiem stroną postępowania ponieważ nie posiada zdolności prawnej. Wskutek śmierci osoby fizycznej gasną jej prawa i obowiązki. Zatem stroną postępowania administracyjnego może być tylko taka osoba fizyczna, która posiada zdolność prawną, a zatem osobą żyjąca. Sam fakt umieszczenia przez organ w tzw. rozdzielniku decyzji dla celów korespondencyjnych, a w konsekwencji wysłania decyzji na adres osoby nieżyjącej w momencie wydania owej decyzji nie oznacza, iż osoba ta stała się lub mogła się stać stroną postępowania, jak również, że postępowanie administracyjne toczyło się, z jej udziałem. Tym samym nie można zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenia art. 29 oraz 30 K.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy wydana decyzja została skierowana do osoby, której zdolność prawną błędnie ustalono i w konsekwencji na podstawie tej decyzji zmianie uległa sytuacja prawna osoby do której decyzja nie była skierowana. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w sytuacji prowadzenia postępowania z udziałem osoby nieżyjącej, a w niniejszej sprawie, postępowania administracyjne zakończone wydaniem decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzone zostało z udziałem osoby nieżyjącej, W. J. zmarł bowiem 10 czerwca 1974 roku. W niniejszej sprawie przedmiotem ochrony prawnej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy były interesy majątkowe osób, które powinny były uczestniczyć w postępowaniu. Tylko tym osobom przysługiwała ochrona ich praw, bowiem prawa stron postępowania wywodziły się z władztwa nad rzeczą, a zatem miały charakter majątkowy. Z chwilą śmierci W. J. prawa te służyły jego spadkobiercom, gdyż wywodziły się z prawa własności nieruchomości a więc podlegały dziedziczeniu, znajdując również ochronę w postępowaniu administracyjnym Wprawdzie organy administracyjne przeprowadziły całe postępowanie z udziałem osoby nieżyjącej i zaniechały ustalenia jego następców prawnych, choć co do zasady ciążył na nich obowiązek ustalenia następców prawnych i zapewnienie im czynnego udziału w sprawie, to wskazać należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Ł. złożyła A. J., która na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. wydanego w sprawie o sygn. akt [...] nabyła przez zasiedzienie własność działki nr [...], położonej przy ul. A w Ł., będącej wcześniej własnością zmarłego W. J. Nabycie prawa własności miało więc charakter pierwotny. Nadto wnioskodawczyni nie jest następcą prawnym W. J., zaś w okresie w którym toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy spornej inwestycji z wniosku B. i G. małżonków T. faktycznie władała nieruchomością znajdującą się na działce nr [...] i wiedziała o toczącym się postępowaniu, bowiem odbierała korespondencję kierowaną do W. J. Zatem ustalanie przez organ ewentualnych spadkobierców zmarłego uczestnika postępowania nie miałoby istotnego wpływu na treść wydanej decyzji, natomiast niezrealizowanie przez organ tegoż obowiązku, w realiach niniejszej sprawy, nie wypełnia przesłanki przewidzianej art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem jak wcześniej wskazano przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji prowadzenia postępowania z udziałem osoby zmarłej przed wszczęciem postępowania, w sytuacji gdy nie była ona adresatem decyzji. Na marginesie należy wskazać, że brak udziału A. J.w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej interesów prawnych mógłby stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Okoliczność ta nie mogła jednak stanowić podstawy do uwzględnienia żądania skarżącej i stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...], gdyż jak zostało to już wcześniej wyjaśnione, stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce w ściśle określonych wypadkach. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, Sąd orzekł stosownie do art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). m.o.