II SA/Łd 99/12

Dnia 14 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 19 kwietnia 2010 r. nr LIV/1518/10 w przedmiocie określenia programu ochrony powietrza dla strefy w województwie łódzkim 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej punktu 1 i 3 tabeli stanowiącej załącznik nr 1a do tejże uchwały w zakresie, w jakim nakłada określone obowiązki na stronę skarżącą ; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Województwa [...] na rzecz Zakładu Gospodarki Ciepłowniczej w T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 19 kwietnia 2010r. Sejmik Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie wojewódzkim ( tj.Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 84 ust. 1 i ust. 2, art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), podjął uchwałę nr LIV/1518/10 w sprawie określenia programu ochrony powietrza dla strefy w województwie łódzkim. Nazwa strefy: strefa piotrkowska-radomszczańska. Obszar objęty programem: powiat tomaszowski – miasto Tomaszów Mazowiecki. W piśmie z dnia 25 października 2011r. Zakład Gospodarki Ciepłowniczej w T. wezwał Sejmik Województwa Łódzkiego do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 19 kwietnia 2010r., poprzez uchylenie pkt 1 i 3 tabeli stanowiącej załącznik nr 1a do tejże uchwały. Wnioskodawca wyjaśnił, iż we wskazanych pkt. 1 i 3 tabeli nałożone zostały na niego obowiązki, których realizacja wymaga ogromnych nakładów finansowych, a przede wszystkim nastąpiło to z naruszeniem ustawy Prawo ochrony środowiska oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakimi powinny odpowiadać programy ochrony powietrza. Uchwałą z dnia 29 listopada 2011r. nr XVIII/325/11 Sejmik Województwa Łódzkiego na podstawie art. 91 ust. 3, art. 84 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, odmówił zmiany uchwały własnej z dnia 19 kwietnia 2010r. W uzasadnieniu Sejmik Województwa wyjaśnił, iż w piśmie z dnia 9 kwietnia 2009r. Prezydent Miasta T. wniósł uwagi i wnioski do projektu uchwały, której zmiany domaga się wnioskodawca. Prezydent Miasta zaproponował zakres działań naprawczych, który stanowił "zakres działań inwestycyjnych ograniczających emisję pyłu PM10", realizowany przez Zakład Gospodarki Ciepłowniczej w T. Zadanie to ujęto w pkt 3 tabeli załącznika nr 1a do uchwały o treści: "Realizacja planu inwestycyjnego Zakład Gospodarki Ciepłowniczej w T." z terminem realizacji określonym zgodnie z harmonogramem na 2016 rok. Organ podkreślił, iż zakres działań, termin realizacji oraz koszty działań zostały określone w stanowisku Prezydenta Miasta, nie zostały narzucone przez Sejmik Województwa. W ocenie Sejmiku w tej części uchwała nie narusza ustawy Prawo ochrony środowiska i rozporządzenia wykonawczego, gdyż koszty zadania są sumą kosztów poszczególnych etapów inwestycyjnych przedstawionych przez Prezydenta Miasta w harmonogramie rzeczowo-finansowym. W piśmie z dnia 12 października 2009r. Prezydent poinformował, że przedmiotowy plan inwestycyjny Zakładu Gospodarki Ciepłowniczej w T. zaplanowano umieścić w aktualizacji dokumentu: "Założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla miasta T.", który jako zadanie własne przyjmowany będzie do realizacji uchwałą Gminy – Miasto. Zatem w uchwale Sejmiku nie zamieszczono szczegółowych zadań, by nie ingerować w samodzielność gminy. Dodał, iż plan inwestycyjny nie jest wystarczający do osiągnięcia poziomów dopuszczalnych pyłu zawieszonego PM10. Pozostałe propozycje Prezydenta przedstawione w jego opiniach są bardzo ogólnikowe i nie gwarantują osiągnięcia celu ekologicznego programu, stąd w programie określono zadania ujęte w uchwale w tabeli załącznika nr 1a w pkt 1 i 2. Powyższa uchwała została doręczona pełnomocnikowi Zakładu Gospodarki Ciepłowniczej w T. w dniu 12 grudnia 2011r. W dniu 9 stycznia 2012r. do Urzędu Marszałkowskiego wpłynęła, kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarga Zakładu Gospodarki Ciepłowniczej w T. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 19 kwietnia 2010r. w części dotyczącej pkt 1 i 3 tabeli, stanowiącej załącznik nr 1a do powyższej uchwały w zakresie nakładającym na stronę skarżącą obowiązek podłączenia do miejskiej sieci ciepłowniczej budynków wielorodzinnych w centrum miasta oraz realizacji planu inwestycyjnego Zakładu Gospodarki Ciepłowniczej w T., określonej na podstawie § 5 uchwały. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 84 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędne zastosowanie, tj. wyłącznie ogólnikowe wskazanie harmonogramu rzeczowo -finansowego realizacji poszczególnych zadań programu; - art. 91 ust. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakimi powinny odpowiadać programy ochrony powietrza, poprzez jego błędne zastosowanie, tj. wyłącznie szacunkowe i ogólnikowe określenie kosztów inwestycji łącznie dla wszystkich podmiotów, bez wyszczególnienia kosztów podnoszonych przez poszczególne podmioty, tj. organy administracji i inne podmioty, a nadto nałożenie na stronę obowiązków niemożliwych do wykonania, tj. podłączenie do sieci miejskiej budynków wielorodzinnych. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 19 kwietnia 2010r. w zaskarżonej części i orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając, pełnomocnik strony wywiódł, iż zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakimi powinny odpowiadać programy ochrony powietrza, program ochrony środowiska składa się z: 1. części opisowej; 2. części wyszczególniającej zadania i ograniczenia wynikające z realizacji programów; 3. uzasadnienia zakresu określonych i ocenionych zagadnień. Część opisowa programów, mających na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu obejmuje m.in. wyszczególnienie podstawowych kierunków i zakresów działań niezbędnych do przywrócenia poziomów substancji w powietrzu do poziomów dopuszczalnych oraz harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji poszczególnych zadań ze wskazaniem organów administracji i podmiotów, do których są skierowane zadania, obejmujący: - termin realizacji, w tym termin realizacji poszczególnych zadań, - koszty realizacji, w tym koszty realizacji poszczególnych zadań, - wskazanie źródeł finansowania. Zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie ogólnikową regulację przywołanych kwestii. A jak wynika z przepisów upoważniających do opracowania programów, zobligowane do opracowania programów są organy administracji, w związku z tym to one są adresatem postanowień art. 84 w/w ustawy. Obowiązki dla innych podmiotów mogą natomiast wynikać bezpośrednio z rozwiązań zawartych w programach. Zatem wobec faktu, iż do realizacji zadań zobowiązane zostały nie tylko organy administracji publicznej, lecz również inne podmioty, to program ochrony powietrza powinien w sposób szczegółowy określać zakres obciążenia poszczególnych zobowiązanych oraz zakres finansowania przez nich poszczególnych zadań. W przeciwnym razie na etapie jego realizacji powstaną problemy dotyczące zakresu, w jakim każdy z zobowiązanych powinien uczestniczyć w finansowaniu realizacji programu. Strona dodała, iż zbyt ogólnikowe określenie zadań, w szczególności pierwszego - podłączenie do miejskiej sieci ciepłowniczej budynków wielorodzinnych w centrum miasta, budzi wątpliwości co do zakresu przedmiotowego i podmiotowego przedsięwzięcia. A to wobec faktu, iż budynki te stanowią własność zarówno gminy, jak i osób fizycznych, osób prawnych, zatem zarówno strona jak i gmina nie dysponują uprawnieniami pozwalającymi na skuteczne nakazanie mieszkańcom i właścicielom budynków podłączenia do miejskiej sieci. Obowiązku funkcjonowania na terenie gminy określonego sposobu ogrzewania nie sposób wyprowadzić z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż określa on zadania własne gminy i nie może być podstawą regulacji wprowadzonych w załączniku do uchwały. Zadania gminy nie mają jednolitego charakteru prawnego, dzielą się na fakultatywne i obligatoryjne oraz zadania zlecone. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zborowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a są to m.in. zadania w sterze infrastruktury technicznej, w tym zaopatrzenie w media, zaopatrzenie w energię elektryczną, cieplną oraz gaz, przy czym na organach gminy spoczywają obowiązki z zakresu planowania. Realizując te zadania gminy kierują się normami, między innymi ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne. Art. 18 tej ustawy stanowi, że do zadań własnych gminy należy planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy, planowanie oświetlenia miejsc publicznych, placów, dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy. Gmina realizuje powyższe zadania zgodnie z polityką energetyczną państwa, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast z art. 19 ust. 8 Prawa energetycznego wynika, że rada gminy uchwala założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, rozpatrując jednocześnie wnioski, zastrzeżenia i uwagi zgłoszone w czasie wyłożenia projektu założeń do publicznego wglądu. Skoro zatem gmina, a tym bardziej strona skarżąca, nie może skutecznie nakazać mieszkańcom zaprzestania ogrzewania budynków przy pomocy pieców na paliwo stałe i podłączenia do miejskiej sieci, to wykonanie zadania pierwszego jest niemożliwe. Nadto wyłącznie ogólnikowe ujęcie zakresu działań podejmowanych w trakcie realizacji programu ochrony powietrza, dokonane w załączniku 1a oraz kosztów jego realizacji może skutkować tym, iż w trakcie realizacji zadania przeznaczone na nie środki okażą się niewystarczające. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, argumentując jak w uchwale z dnia 29 listopada 2011r. Organ podkreślił, iż zaskarżona uchwała ma na celu uzyskanie jakości powietrza o wymaganych standardach poprzez likwidację obszarów ponadnormatywnych stężeń pyłu zawieszonego PM10 oraz ogólne sformułowanie działań, szacowanie kosztów według własnych ustaleń, nie narusza prawa i interesu prawnego strony skarżącej. Ogólnie sformułowany zakres działań naprawczych, wynikający z programu ochrony powietrza, powinien być uszczegółowiony w planach i programach sporządzanych na poziomie samorządu gminnego m.in. w zakresie planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy. Nadto z uwagi na art. 4 ustawy o samorządzie wojewódzkim, według którego zakres działania samorządu województwa nie może naruszać samodzielności powiatu i gminy oraz organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli, jak również nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, rozdzielenie poszczególnych działań zobowiązanych i zadań, poprzez ustalanie szczegółowych harmonogramów rzeczowo- finansowych wykracza poza ramy zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola sądu ogranicza się zatem do zbadania, czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że do kompetencji sądu administracyjnego należy kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa formalnego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, badając w tym kontekście uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 19 kwietnia 2010r. w sprawie określenia programu ochrony powietrza dla strefy w województwie łódzkim, uznał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co w rezultacie musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do kontroli zakwestionowanej uchwały, należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że podstawę prawną do jej wydania stanowi art. 84 ust. 1 i ust. 2, art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej jako "u.p.o.ś.". Jak stanowi art. 84 ust. 1 u.p.o.ś. w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Z kolei w myśl art. 91 ust. 3 tej ustawy sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1 u.p.o.ś., określa, w drodze uchwały, program ochrony powietrza. Przywołane regulacje prawne powodują, iż zaskarżoną uchwałę zakwalifikować należy do aktów prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej, podjętą przez właściwy organ i podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie wojewódzkim (tj. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), daje jako "u.s.w.". W niniejszej sprawie strona skarżąca, posiadająca interes prawny (uchwała bezpośrednio na stronę skarżąca nakłada obowiązek realizacji określonych w niej zadań) w zaskarżeniu uchwały, wyczerpała tryb i zachowała termin do wniesienia skargi. Czyniąc zadość przesłance z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim (dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego organowi województwa do usunięcia naruszenia prawa albo w razie odmowy usunięcia naruszenia prawa skarga może być wniesiona do sądu administracyjnego) strona skarżąca w piśmie z dnia 25 października 2011r. wezwała Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 19 kwietnia 2010r., poprzez uchylenie pkt 1 i 3 tabeli stanowiącej załącznik nr 1a do uchwały. Zatem i ten warunek należy uznać za spełniony. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, cennym, czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie ( por.wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2012r., sygn.akt II SA/Kr 1569/11 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Źródłem obowiązków określonych na podstawie art. 84 ust. 1 u.p.o.ś. będą najczęściej indywidualne akty administracyjne uwzględniające rozwiązania wynikające z programów (zob. szerzej J. Rotko, Komentarz do ustawy - Prawo ochrony środowiska - ochrona zasobów środowiska tytuł II, Wrocław 2002, s. 84). Przy czym zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska "programy ochrony środowiska" mają realizować politykę ekologiczną państwa (art. 17 ust. 1 u.p.o.ś.) ich treść ma znaczenie kierunkowe, nie konkretyzujące jeszcze uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych. Dopiero odrębnie nazwane przez ustawodawcę "programy" (bez określenia ochrony środowiska), o jakim mowa w art. 84 u.p.o.ś. mogą zawierać regulacje powszechnie obowiązujące, gdyż ich celem jest doprowadzenie do przestrzegania standardów jakości ochrony środowiska przez wszystkie podmioty. A skoro tak, to wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zapisu odnoszącego się bezpośrednio i wyłącznie do strony skarżącej i zobowiązującego stronę skarżącą do określonych, konkretnych działań nie spełnia wymogu abstrakcyjności i generalnego charakteru normy prawa miejscowego. Norma tak określona uległaby bowiem skonsumowaniu po spełnieniu obowiązków w niej zawartej. Przywołana argumentacja m.in. przez WSA w Opolu (wyrok z dnia 11 marca 2010r., sygn.akt II SA/Op 154/10 – publ. http://cbois.nsa.gov.pl), skontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok z dnia 19 sierpnia 2010r., sygn.akt II OSK 1159/10 – publ. http://cbois.nsa.gov.pl - w pełni podzielana przez tutejszy Sąd, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak bowiem czytamy w pkt 1 tabeli, stanowiącej załącznik nr 1a do zaskarżonej uchwały, m.in. na stronę skarżącą został nałożony obowiązek podłączenia do miejskiej sieci ciepłowniczej budynków wielorodzinnych w centrum miasta. Z kolei w pkt 3 tabeli stanowiącej załącznik nr 1a uchwały, jako podmiot zobowiązany do realizacji planu inwestycyjnego Zakładu Gospodarki Cieplnej w T. wskazana została wyłącznie strona skarżąca. Sąd nie kwestionuje, że Sejmik Województwa jest powołany m.in. do tego, by dbać o przestrzeganie przepisów o ochronie środowiska, niemniej jednak organ obowiązany jest mieć na uwadze, iż tego typu uchwała jest aktem prawa miejscowego. A skoro tak, to akt taki winien spełniać podstawowe kryteria, tożsame dla wszystkich aktów prawa miejscowego, co oznacza, iż przede wszystkim uchwała taka nie powinna wskazywać określonego podmiotu jako zobowiązanego do określonego działania. Uchwała taka winna być aktem abstrakcyjnym, generalnym, a wskazanie konkretnego podmiotu jest ze strony organu samorządu posunięciem zbyt daleko idącym i naruszającym podstawowe zasady wynikające z Konstytucji. Uchybieniem, które dodatkowo skutkować musiało wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały w części oznaczonej w sentencji wyroku stało się sformułowanie w pkt 1 tabeli zadania polegającego na podłączeniu do miejskiej sieci ciepłowniczej budynków wielorodzinnych w centrum miasta. Jak słusznie wskazywała strona skarżąca zadanie to jest niemożliwe do wykonania, gdyż budynki wielorodzinne, których to zadanie dotyczy stanowią własność zarówno gminy, jak i osób fizycznych, osób prawnych, zatem zarówno strona skarżąca, jak i gmina nie dysponują uprawnieniami pozwalającymi na skuteczne nakazanie mieszkańcom i właścicielom budynków podłączenia do miejskiej sieci. Strona skarżąca nie dysponuje środkami pozwalającymi wyegzekwować od mieszkańców tych budynków zmiany sposobu ogrzewania, przy czym środkami takimi nie dysponuje także Prezydent Miasta – drugi z zobowiązanych w pkt 1 podmiotów, przede wszystkim z uwagi na fakt, iż część z budynków stanowi własność prywatną. Niedopuszczalnym jest, aby akt prawa miejscowego zawierał normy niemożliwe do wykonania. Podobnie, nie sposób zgodzić się z odgórnym ustaleniem kwoty na realizację tegoż zadania. Określenie takiej sztywnej kwoty jest realnie trudne do przewidzenia, skoro bowiem można zakładać, iż wyniesie kwotę wskazaną w tabeli, to równie dobrze należałoby zakładać, iż kwotę tę przekroczy i wówczas powstanie problem, skąd pozyskać środki na pokrycie różnicy. Podobnie, jeżeli jest to sztywna kwota przewidziana wyłącznie na realizację tegoż zadania, to co z funduszem, które ewentualnie pozostanie po jego realizacji. Reasumując, stwierdzić należy, iż zarzuty skargi, jak również wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 19 kwietnia 2010r., są zasadne. Sąd rozumie ustawowy obowiązek organu do stanowienia programu ochrony środowiska, niemniej jednak wywiązanie się z tego obowiązku nie może wiązać się z podjęciem aktu, który pozbawiony jest podstawowych cech aktu prawa miejscowego. Tym bardziej, iż cechy te wynikają z zapisów Konstytucji i charakteryzują wszystkie akty prawa miejscowego, nie dopuszczając w tym zakresie do żadnych odstępstw, skoro akt prawa miejscowego winien w sposób generalny i abstrakcyjny określać reguły postępowania (prawa i obowiązki) adresatów. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach (por. Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, LexisNexis, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2005, str. 416 i nast.). Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998r., sygn. akt U 19/97, publ. OTK ZU nr 4/1998/48/262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia i nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1518/09 - publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Zatem wprowadzenie do zaskarżonej uchwały "Programu ochrony powietrza" zapisu odnoszącego się bezpośrednio i w przypadku pkt 3 tabeli jedynie do strony skarżącej, nie spełnia wymogu abstrakcyjności i generalnego charakteru normy prawa miejscowego, które to cechy są obligatoryjnym elementem każdego aktu prawa miejscowego i stanu tego nie zmieniają ustawy uszczegółowiające zawartość takich aktów. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było nadto stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt 1 wyroku, do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).