II SA/Łd 990/10

Dnia 3 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz.1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz. 1071 ze zm.), nakazał A. C. rozbiórkę budynku inwentarskiego o powierzchni zabudowy 218 m2, wybudowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia, zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...], w miejscowości G. k/U. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wskazał, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany samowolnie w 2002 roku, przez A. C. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. bezskutecznie nałożył na A. C. obowiązek przedłożenia w terminie do 15 października 2009 roku: 1) zaświadczenie Burmistrza Miasta U. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego 2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od wskazanej na wstępie decyzji odwołanie złożyła A. C. wnosząc o uchylenie decyzji. Odwołująca podniosła, że ze względu na wymogi nałożone przez Unię Europejską musiała w krótkim czasie zbudować nowy budynek. Nadto wskazała, że opłata legalizacyjna przewyższa wartość hodowli, która jest jedynym źródłem utrzymania jej rodziny, a jej zły stan zdrowia nie pozwala na dokonanie jakichkolwiek zmian. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 1 października 2008 roku przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowego obiektu, w trakcie których ustalono, że na posesji znajduje się budynek inwentarski o wymiarach 15,14 x 12,00 m. z wykonaną dobudową o wymiarach 4,84 x 6,94 x 2,82 m. Budynek wykonano z pustaków żużlobetonowych. Inwestorem i właścicielem budynku jest A. C., zaś budynek powstał w 2002 roku. Inwestor nie okazał żadnych dokumentów związanych z wykonaną przebudową i rozbudową. Nadto w dniach 25 listopada 2008 roku oraz 27 listopada 2008 roku przeprowadzono rozprawy administracyjne w przedmiocie ustalenia, kiedy powstał przedmiotowy obiekt budowlany. Wezwani świadkowie potwierdzili, iż powstał on w 2002 roku. Następnie postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ nadzoru budowlanego zawiesił prowadzone postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydania przez Burmistrza U. decyzji o warunkach zabudowy dla działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek. W związku z uzyskaną informacją o wydaniu przez Burmistrza U. decyzji o warunkach zabudowy dla w/w działki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku inwentarskiego wykonanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia przez A. C. i nakazał przedstawić, w terminie do dnia 15 października 2009 roku dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Następnie pismem z dnia 10 listopada 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wezwał A. C. do złożenia wymaganych dokumentów w terminie do dnia 15 grudnia 2009 roku, informując jednocześnie, że niespełnienie tego obowiązku spowoduje wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ odwoławczy zacytował kolejno treść przepisów art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 7 i art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, stwierdzając, że bezsprzecznie w niniejszej sprawie do rozpoczęcia robót budowlanych, przy spornym obiekcie budowlanym, niezbędne było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. A. C. nie posiada takiej decyzji, zatem w zaistniałej sytuacji zasadne było zobowiązanie inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów w oparciu o art. 48 § 3 Prawa budowlanego. Inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, czego konsekwencją musiała być decyzja o nakazie rozbiórki. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A. C., argumentując jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę jako niezasadną należało oddalić. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi fundamentalne zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tym kontekście legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji o nakazaniu A. C. rozbiórki budynku inwentarskiego, wykonanego bez pozwolenia na budowę, stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 ust. 7 ustawy) Po myśli art. 48 w/w ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zdaniem Sądu, w świetle cytowanych wyżej przepisów art. 28 ust. 1 i art. 48 Prawa budowlanego zasadą jest, że rozpoczęcie robót budowlanych, poza przypadkami ściśle określonymi przez ustawodawcę, jest możliwe wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie przez inwestora prac budowlanych lub wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego z mocy ustawy pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością zastosowania przez organ nadzoru budowlanego procedury przewidzianej w art. 48. Mianowicie, zanim organ wyda decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego zobowiązany jest zbadać, czy zachodzą prawne możliwości jego zalegalizowania, a więc czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno – budowlanymi. W tym też celu organ powinien w drodze postanowienia ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy i nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ściśle określonych dokumentów, o których stanowi art. 48 ust. 3. Złożenie rzeczonych dokumentów stanowi dla organu bodziec do kontynuowania postępowania legalizacyjnego, bowiem traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, pod warunkiem jednak, że budowa nie została zakończona. Jeśli natomiast inwestor nie jest zainteresowany zalegalizowaniem wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu i nie dostarczy w wyznaczonym terminie określonych w postanowieniu dokumentów, wówczas organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzec o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 roku, w sprawie o sygn. akt II OSK 1879/07 (Lex nr 478287) zaprezentowane zostało stanowisko, które skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Sąd analizując załączony do akt sprawy materiał dowodowy w kontekście obowiązujących przepisów prawa i poczynionych wyżej uwag uznał, iż rację mają organy nadzoru budowlanego obu instancji, twierdząc, że A. C. na działce nr [...], znajdującej się w miejscowości G. samowolnie, a więc bez wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę, wybudowała budynek inwentarski. Powyższe okoliczności potwierdza jednoznacznie protokół oględzin nieruchomości, sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz co istotne - sama inwestorka, tłumacząc, że ze względu na wymogi nałożone przez Unię Europejską musiała w krótkim czasie zbudować nowy budynek, na budowę którego nie miała pozwolenia. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., kierując się regulacją art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, mocą postanowienia z dnia 4 sierpnia 2008 roku wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego i zobligował skarżącą do przedłożenia w terminie do dnia 15 października 2009 roku ściśle określonych dokumentów, które miały umożliwić inwestorowi ewentualną legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. W rozważanym postanowieniu organ nadzoru budowlanego z należytą starannością poinformował skarżącego o procedurze legalizacyjnej i skutkach złożenia wspomnianych wcześniej dokumentów, pouczył go także o ewentualnych konsekwencjach uchylenia się od wykonania nałożonych postanowieniem obowiązków. Dodać również trzeba, że organ pierwszej instancji, pomimo tego, iż skarżąca nie przedłożyła żądanych dokumentów w terminie do dnia 15 października 2009 roku, ani też nie wnioskowała o przedłużenie ustanowionego terminu, pismem z dnia 10 listopada 2009 roku wezwał A. C. do złożenia wymaganych dokumentów w terminie do dnia 15 grudnia 2009 roku, informując jednocześnie, że niespełnienie tego obowiązku spowoduje wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, dając jej tym samym szansę zalegalizowania samowolnie zrealizowanej inwestycji. A. C., co potwierdzają akta administracyjne sprawy niniejszej, nie złożyła żadnych dokumentów, wobec czego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie mógł postąpić inaczej, jak tylko nakazać inwestorowi w drodze decyzji administracyjnej rozbiórkę budynku inwentarskiego o powierzchni zabudowy 218 m2, wybudowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia Podkreślić trzeba, że skarżąca nie był zainteresowana legalizacją, ponieważ opłata legalizacyjna, którą musiałaby uiścić, byłaby dla niej zbyt wysoka. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla legalności wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć są argumenty skarżącej, podnoszone w odwołaniu, dotyczące jej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, bowiem w przedstawionej wyżej sytuacji organ nie działa na zasadzie uznania administracyjnego, nie może zatem brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2008 roku, w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2081/08, Lex nr 553569). Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest jakichkolwiek przesłanek do usunięcia ich z obrotu prawnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. m.o.