II SA/Łd 992/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi ze J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego oddala skargę LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. L., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...], znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. 260, położonej we wsi K. 10, gm. G.. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. L., który nie zgodził się z podjętym rozstrzygnięciem. Zdaniem odwołującego brak jest podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ sposób budowy przedmiotowego budynku jest niezgodny z dokumentację projektową, a inwestor rozbudowuje budynek inwentarski. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. J. L. zwrócił się do PINB w S. z prośbą o przeprowadzenie kontroli budynku gospodarczego (obory) położonego na terenie działki we wsi K. 10 w związku z dokonaną przez A. L. rozbudową. Postanowieniem z dnia [...] PINB w S. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623) – dalej w skrócie "P.b.", nakazał A. L. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr ewid. 260, położonej w miejscowości K., gm. G., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków uzyskanego pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją nr [...] z dnia [...] przez Starostę [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji wskazał, iż konstrukcję dachu oparto na ścianie istniejącego budynku gospodarczego, a projektowano wymurowanie ściany nośnej przylegającej do istniejącego obiektu. Wykonano 6 otworów okiennych z zamontowaną stolarką okienną w ścianie budowanego budynku w odległości mniejszej niż 4m od granicy nieruchomości, a projektowano 5 sztuk otworów okiennych wypełnionych pustakami szklanymi. W elewacji bocznej wykonano ścianę murowaną z otworem okiennym, a projektowano bramę wjazdową do budynku. Ponadto wykonano roboty nieuwzględnione w dokumentacji projektowej: wymurowano ścianę wewnętrzną oraz stanowiska do chowu trzody. Powyższe zmiany stanowią istotne odstępstwo od dokumentacji projektowej będącej załącznikiem do uzyskanego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Na podstawie dokonanych ustaleń organ I instancji decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nakazał A. L. doprowadzenie budynku gospodarczego na terenie działki nr ewid. 260, położonej we wsi K., do stanu zgodnego z warunkami uzyskanego w dniu [...] pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...] oraz dokumentacją projektową będącą załącznikiem do tego pozwolenia, w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 27 października 2015 r. organ I instancji, w obecności A. L. stwierdził, że nie wykonano obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji z dnia [...]. Następnie w dniu 16 grudnia 2015 r. PINB ponownie przeprowadził oględziny i stwierdził, że inwestor wykonał brakującą ścianę z pustaka oraz wyrównał poziom gruntu w budynku pod posadzkę zgodnie z dokumentacją projektową. Tym samym doprowadzono wykonywane roboty do stanu zgodnego z warunkami uzyskanego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] PINB w S. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. stwierdził wykonanie przez A. L. obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] W toku rozpatrywania odwołania, wniesionego przez J. L. od powyższej decyzji organu I instancji, [...]WINB stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...], poprzedzająca zaskarżoną decyzję dotknięta jest wadą mogącą stanowić o jej nieważności. Wobec czego decyzją z dnia [...][...]WINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie stwierdzenia wykonania przez A. L. obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2016 r. organ I instancji ustalił, że inwestor prowadzi budowę budynku gospodarczego, w którym wykonano brakującą ścianę od strony istniejącego budynku inwentarskiego, a w miejsce okien wstawiono pustaki szklane. Budowa przedmiotowego budynku gospodarczego nie została zakończona. Decyzją z dnia [...] PINB na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. 260, położonej we wsi K. 10, gm. G.. W ocenie [...]WINB decyzja PINB nie narusza przepisów obowiązującego prawa. W opinii organu odwoławczego z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej przed organem administracji publicznej. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Przede wszystkim z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W tej sprawie w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego i na podstawie przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2016 r. oględzin na nieruchomości na działce nr ewid. 260, położonej we wsi K. 10, gm. G., PINB w S. stwierdził, że wykonano brakującą ścianę przylegającą do istniejącego budynku inwentarskiego, wypełniono otwory okienne znajdujące się w ścianie zewnętrznej pustakami szklanymi oraz zlikwidowano stanowiska do chowu trzody. Budowa przedmiotowego budynku gospodarczego nie została zakończona. Mając na uwadze fakt, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego prowadzona jest na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] oraz to, że nie została ona zakończona, nie ma podstaw prawnych do dalszego prowadzenia niniejszego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. L. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: 1. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że roboty budowlane wykonywane są przez inwestora zgodnie z uzyskanym pozwoleniem budowlanym w sytuacji, gdy występują istotne odstępstwa w prowadzonych pracach budowlanych od zatwierdzonego projektu budowlanego, co winno skutkować prowadzeniem przez organ administracji publicznej postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., 2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że inwestycja realizowana jest zgodnie z dokumentacją projektową, a inwestor doprowadził wykonywane roboty do stanu zgodnego z warunkami uzyskanego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy część istotnych odstępstw od ostatecznego pozwolenia na budowę nie została doprowadzona do stanu zgodnego z dokumentacją budowlaną i decyzją o pozwoleniu na budowę, 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji publicznej odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów i uwag skarżącego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wadliwą ocenę dowodu z oględzin nieruchomości przeprowadzonego w dniu 15 lipca 2016 r. i w konsekwencji uznanie, że inwestor realizuje inwestycję zgodnie z dokumentacją projektową i decyzją o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy występują istotne odstępstwa w realizowanych robotach budowlanych od zatwierdzonego projektu budowlanego. Motywując podniesione zarzuty skarżący stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z pozwoleniem na budowę oraz dokumentacją projektową stanowiącą załącznik do w/w decyzji. Według autora skargi wewnętrzna ściana nośna przylegająca do budynku inwentarskiego jest wybudowana nie do pełnej wysokości budynku, dach oparty jest na ścianie starego budynku inwentarskiego, inwestor pozostawił okna, w sytuacji gdy w projekcie jest pełna ściana, pozostawionych jest sześć kratek wentylacyjnych oraz brak jest bramy wjazdowej. Pomimo zgłoszenia szeregu zarzutów do decyzji organu I instancji, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., nie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wobec powyższego organ powinien prowadzić postępowanie zgodnie z art. 51 § 1 pkt 3 P.b., a nie umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Uczestnik postępowania A. L. wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że budowa nie została jeszcze zakończona. W ocenie uczestnika postępowania budynek został doprowadzony do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, natomiast zmiana bramy wjazdowej na okno może być odpowiednio parafowana w projekcie budowlanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do jej usunięcia z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji podjęte zostały na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie sądu stwierdzenie przez organ bezprzedmiotowości postępowania i wydanie decyzji o jego umorzeniu wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, aprobowanym w pełni przez tutejszy sąd, ugruntował się pogląd, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Tym samym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty. Jednocześnie podkreśla się, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 P.b., jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 P.b. w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/14 – Lex nr 1989283, 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 814/14 – Lex nr 2032841, 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2017/14 – Lex nr 2081362, 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2644/12 – Lex nr 1575558). Sąd, przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, po dogłębnej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, podzielił stanowisko organów administracyjnych obu instancji o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy niespornym jest, że inwestor prowadził roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę mocą decyzji Starosty [...] z dnia [...] W następstwie wniosku skarżącego z dnia 5 grudnia 2014 r. organ I instancji wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 P.b., podejmując w dniu [...] decyzję nakazującą inwestorowi - w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. - doprowadzenie budynku gospodarczego do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 51 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: pkt 1 - nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo pkt 2 - nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo pkt 3 - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 1). W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie (ust. 2). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: pkt 1 - o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo pkt 2 - w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (ust. 6). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7). Wprawdzie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia z dnia 23 marca 2015 r. PINB powołał przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), zamiast art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., co w istocie dostrzegł i naprawił [...]WINB stwierdzając mocą decyzji z dnia [...] nr [...] nieważność decyzji PINB z dnia [...], niemniej jednak skutkiem wydanej uprzednio wadliwej decyzji, było podjęcie przez inwestora działań, w następstwie których usunięto istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Powyższe okoliczności potwierdza protokół z oględzin nieruchomości wraz z dokumentacją fotograficzną sporządzone w dniu 15 lipca 2016 r. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego okolicznością niesporną pozostaje ponadto fakt, że budowa przedmiotowego budynku dotychczas nie została zakończona i znajduje się on w stanie surowym zamkniętym. Zatem, w ustalonym stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie budzi również wątpliwości, że nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego, które niewątpliwie występują w przypadku rzeczonej budowy mogą zostać naniesione przez projektanta na rysunki i zalegalizowane na etapie zakończenia budowy. Reasumując, zaskarżona decyzja, którą [...]WINB konwalidował uchybienia decyzji PINB w zakresie dość lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia, odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do jej usunięcia z obrotu prawnego. W ocenie sądu organ orzekający przy podjęciu rozstrzygnięcia nie naruszył w sposób mogący rzutować na wynik sprawy przepisów art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy winien mieć obecnie zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Specyfika sprawy niniejszej sprowadza się do tego, że proces budowlany przy realizacji budynku gospodarczego w dalszym ciągu trwa i nie został zakończony, zaś istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały usunięte przez inwestora. Zatem, w dacie orzekania przez [...]WINB, brak było przesłanek do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., choć w przyszłości zastosowanie wspomnianej normy prawnej nie jest wcale wykluczone i zależy wyłącznie od zachowania inwestora, który winien kontynuować budowę zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. JK