II SA/Łd 995/09

Dnia 16 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] nr [...], 2. przyznaje adwokatowi M. C. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa, 80/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć i 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu L. Z. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi M. C. z funduszów Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. Z., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Jak wskazał organ I instancji, w dniu 17 listopada 2006 roku L. Z. złożył w tym organie wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Po ponownym rozpatrzeniu tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. decyzją z dnia [...] roku odmówił przyznania płatności wskazując, że wniosek strony został złożony po upływie terminu, a środki finansowe na ten cel zapisane w Programie Obszarów Wiejskich na lata 2004 – 2006 zostały wyczerpane. W odwołaniu od powyższej decyzji L. Z. wniósł o zmianę decyzji i przyznanie płatności ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony, spełnia on warunki do przyznania płatności określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870). Odwołujący się nie ponosi winy za to, że postępowanie przed organem toczyło się tak długo, że doszło do wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że szczegółowe zasady przyznawania dopłat dla gospodarstw niskotowarowych uregulowane są w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870). Warunkiem przyznania pomocy finansowej na gospodarstwo niskotowarowe jest spełnienie przesłanek wskazanych w § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który: 1) jest osobą fizyczną; 2) prowadził, przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku, działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowli i produkcji materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji zwierzęcej typu przemysłowego, formowego oraz chowu i hodowli ryb; 3) w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą o której mowa w pkt 2, w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, oraz będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 roku ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z dnia 17 sierpnia 1985 roku ze zm.); 4) zobowiąże się do realizacji przedsięwziąć mających na celu restrukturyzacją gospodarstwa niskotowarowego dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub poza rolniczej działalności gospodarczej, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, jak i nie przenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W ocenie organu odwoławczego, strona spełniła przesłanki zawarte w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ I instancji są prawidłowe. Tym niemniej, zgodnie z treścią § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie rozwoju obszarów wiejskich na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Przy czym płatność jest przyznawana według kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniosków o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W budżecie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 przewidziano na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych 376,3 mln euro. Organ I instancji przyjmował wnioski od dnia 1 lutego do 22 marca 2005 roku. Na podstawie prowadzonej prognozy wydatkowania środków finansowych stwierdzono, że limit finansowy zatwierdzony przez Komisję Europejską na to działanie został wyczerpany w dniu 22 marca 2005 roku. W tym okresie wpłynęło ponad 116 tyś. wniosków na kwotę przekraczającą 603 mln zł. Po analizie wydatkowania środków finansowych oraz z uwagi na powstałe oszczędności, organ z dniem 6 listopada 2006 roku wznowił przyjmowanie wniosków. W toku naboru wniosków Centrala ARiMR na bieżąco dokonywała analizy ilości złożonych wniosków. W związku ze zbliżającym się wyczerpaniem środków Zastępca Prezesa ARiMR w dniu 15 listopada 2006 roku wydał komunikat, iż dzień 16 listopada 2006 roku będzie ostatnim dniem przyjmowania wniosków. Kierowników Biur Powiatowych zobowiązano do przekazania komunikatu do publicznej wiadomości. Wniosek skarżącego został złożony w dniu 17 listopada 2006 roku, o godzinie 15.45, był to 370 wniosek złożony w organie I instancji. Ostatnim zaś wnioskiem na podstawie, którego wypłacono płatność, był wniosek numer 369, złożony w dniu 16 listopada 2006 roku. Z uwagi zatem na fakt, iż wniosek skarżącego został złożony po wstrzymaniu przyjmowania wniosków (z uwagi na wyczerpanie środków finansowych) nie możliwe było przyznanie skarżącemu płatności niskotowarowej. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku stanowi, że pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 roku. W tej sytuacji niemożliwym było w dniu wydania przez organ I instancji kwestionowanej decyzji (czyli w dniu 4 marca 2009 roku) przyznanie stronie płatności niskotowarowej. W skardze na powyższą decyzję L. Z. wniósł o jej zmianę i przyznanie mu płatności, bądź o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi strona podała, że decyzje są dla niego krzywdzące i niesprawiedliwe. Podstawą odmowy przyznania płatności jest złożenie wniosku po ostatecznym terminie. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił także, iż decyzja w sprawie przyznania płatności mogła być wydana najpóźniej do dnia 30 czerwca 2008 roku. Tym niemniej przekroczenie tej daty nie było spowodowane działaniem strony, lecz błędami organów administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W tej sytuacji podkreślić należy, że Sąd nie ma uprawnień do przyznania wnioskowanego świadczenia dla strony skarżącej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., skrótowo: Kpa). Organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) i na jego podstawie oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Poglądy takie znajdują potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143 i inne). W stanie faktycznym sprawy, organy odmówiły przyznania skarżącemu pomocy w formie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego z uwagi na złożenie wniosku po upływie terminu, bowiem doszło wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Jak wskazał organ wniosek skarżącego został złożony w dniu 17 listopada 2006 roku o godz. 15:45 i został zarejestrowany pod numerem 370. Ostatnim dniem składania wniosków był dzień 16 listopada 2006 roku, a ostatni wniosek, który został rozpatrzony pozytywnie został oznaczonym numerem 369. Ustosunkowując się do tej kwestii wskazać należy, że z lektury załączonego do akt administracyjnych dokumentu wniosku nie da się jednoznacznie ustalić daty jego złożenia. Sam wniosek ostemplowany jest prezentatą organu I instancji, która zawierała pierwotną datę 16 listopada 2006 roku. Data ta stanowi odbicie stempla. Tym niemniej data ta została odręcznie przerobiona czarnym długopisem na dzień 17 listopada 2006 roku. Tak samo przerobiona została data na prezentacie organu znajdującej się na załącznikach do wniosku, a w szczególności na planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i zaświadczeniu z urzędu gminy. W świetle tych okoliczności nie można, w sposób pewny przyjąć, że skarżący złożył wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w dniu 17 listopada 2006 roku. Kwestia daty złożenia wniosku, w ocenie Sądu, wymaga wyjaśnienia przy zastosowaniu wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowanie administracyjnego. W szczególności, organ powinien w tym celu przesłuchać skarżącego i sięgnąć do swoich dokumentów wewnętrznych (na przykład do dziennika pism przychodzących biura podawczego lub kancelarii, tudzież rejestru informatycznego stanowiącego odzwierciedlenie tego dziennika, rejestru wizyt bądź porad udzielonych przez pracowników organu). Ponadto, podanie przez organ godziny złożenia wniosku i numeru pod którym został on zarejestrowany nie znajduje poparcia w materiale dowodowym załączonym do akt administracyjnych. Takiego samego potwierdzenia nie znajduje także okoliczność powołana przez organ faktu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o numerze 369. Z utrwalonego orzecznictwa bezspornie wynika, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, bądź znajdujące poparcie w materialne niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Rekapitulując, teza organu, że wniosek strony został złożony po upływie terminu, co stanowi podstawę do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia, wymaga uzupełnienia materiału dowodowego. Skoro organ uważa, że wniosek strony został złożony po upływie terminu, to powinien w sposób wiarygodny to wykazać chociażby poprzez złożenie przykładowo wymienionych dokumentów. W świetle bowiem obecnie zgromadzonych dokumentów teza stanowiąca podstawę do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia, nie jest należycie udowodniona. Skarżący w toku postępowania przed organami, jak i w treści skargi wskazywał, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji za to, iż postępowanie przed organami trwało tak długo. Sąd odnosząc się do tej kwestii podziela pogląd skarżącego uznając, że nie ponosi on winy w tym zakresie. Kwestii tych organ nie może pomijać dokonując wykładni przepisu art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Przepis ten został dodany z dniem 11 kwietnia 2007 roku przez art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Konkludując Sąd uznał, że decyzja organu II, jak i I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W tej sytuacji, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, Sąd orzekł w oparciu o regulację art. 205 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie adwokata ustanowionego z urzędu i jego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd w punkcie trzecim wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.