II SA/Łd 996/03

Dnia 27 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A.W. i W. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. W. i W. W. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 996/03 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. i J. G. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...], znak: [...], z dnia [...], w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt 356/99, decyzją z dnia [...]. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji nakazującą K. i J. G. rozbiórkę wypełnienia wykonanego z muru – pierwszego przęsła ogrodzenia wewnętrznego między nieruchomościami w Ł., przy ul. A 12 i 14 i umorzył postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego I instancji w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, iż z uwagi na ocenę prawną zawartą w wyroku Sądu z dnia 10 grudnia 2002 r. w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie przeprowadził w dniu 24 marca 2003 r., z udziałem stron, wizję lokalną na obu sąsiadujących nieruchomościach przy ul. B 12 i 14 w Ł. oraz wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej o akta sprawy związane z wydaniem decyzji udzielającej pozwolenie na budowę sąsiadujących segmentów mieszkalnych oraz decyzji udzielającej zezwolenia na ich użytkowanie. W wyniku tejże wizji ustalił zaś, iż: - A. W. wyraziła na piśmie zgodę na usytuowanie tarasów sąsiedzkich i oświadczyła, że w przyszłości nie będzie wnosiła żadnych pretensji odnośnie tej sprawy, - roboty budowlane polegające na wykonaniu ścianki działowej pod tarasem - jako przęsło ogrodzenia, J. G. wykonał we wrześniu 1998 r. W pierwotnej wersji przęsło pod tarasem wykonane było z prętów pionowych; - istniejące tarasy opierają się z jednej strony na ścianie nośnej budynku, a z drugiej na czterech słupkach stojących na indywidualnych fundamentach; - w pierwszej kolejności wykonany był budynek z tarasami i słupkami podpierającymi taras, a w późniejszym okresie wykonano fundament pod przyszłe ogrodzenie łącznie z odcinkiem pomiędzy ścianą budynku a słupkiem podpierającym taras; - fundament pod ogrodzenie został wykonany prawdopodobnie w 1997 r., a część stalowa ogrodzenia łącznie z obszarem pod tarasem została zamontowana na początku 1998 r.; - część stalowa ogrodzenia istniejącego pod tarasem nie została naruszona w czasie budowy ścianki będącej przedmiotem postępowania. Wykonana ścianka odsunięta jest o 3 cm od istniejącego ogrodzenia stalowego w głąb nieruchomości Państwa G.. Od strony nieruchomości Państwa W. wykonana ścianka jest nieotynkowana; - decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] Urząd Miasta Ł. udzielił Spółdzielni A pozwolenia na użytkowanie segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego przy ul. B 14 w Ł.. W uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ wydający stwierdził, iż w/w budynek mieszkalny - segment został wybudowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu technicznego polegającymi między innymi na: podpiwniczeniu całego budynku, powiększeniu tarasu ogrodowego, podwyższeniu poddasza i przeznaczeniu go na pomieszczenia mieszkalne, wykonaniu dodatkowego wejścia do piwnicy oraz zmianie elewacji. W oparciu o powyższe ustalenia oraz akta sprawy związane z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz oddaniem segmentów mieszkalnych do użytkowania organ odwoławczy przyjął, iż pierwsze przęsło ogrodzenia oddzielające nieruchomość Państwa G. od nieruchomości Państwa W. jest samodzielnym elementem budowlanym nie związanym konstrukcyjnie z segmentami mieszkalnymi, do których przylega. Należy więc je traktować jako fragment ogrodzenia oddzielającego sąsiadujące nieruchomości. Z kolei ścianka działowa wypełniająca pierwsze przęsło ogrodzenia między sąsiadującymi nieruchomościami, zrealizowana w 1998 r. przez Państwa G. pod tarasem ich segmentu mieszkalnego, w odległości 3 cm od prętów stalowych wcześniej wykonanego ogrodzenia jest wykonana na części fundamentu ogrodzenia usytuowanego na działce Państwa G., nie wiąże się konstrukcyjnie z sąsiadującymi segmentami mieszkalnymi i jest fragmentem ogrodzenia oddzielającego sąsiadujące nieruchomości. W świetle powyższych ustaleń, mając na względzie treść art. 29 i art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, organ II instancji stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji oraz że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Co powoduje, iż zasadnym jest uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie przedmiotowego postępowania w sprawie wypełnienia wykonanego z muru w pierwszym przęśle ogrodzenia wewnętrznego między sąsiadującymi nieruchomościami przy ul. B nr 12 i nr 14 w Ł.. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż wykonana ścianka nie narusza w żadnym zakresie art. 5 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu na powyższą decyzję A. i W. W. ponownie podnieśli m.in., iż zaskarżona decyzja obraża art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiący, iż obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym także przepisami techniczno-budowlanymi. Wybudowana przez sąsiadów murowana ściana pełna o długości ca 2,8 wypełniająca przestrzeń pomiędzy terenem a tarasem wzniesiona została bowiem z pogwałceniem art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego oraz § 13 ust. 3 i § 42 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Tytułem wstępu wyjaśnić jednak należy, iż stosownie do postanowień art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia zatem, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego /ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane/ oraz postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście przede wszystkim podnieść należy, iż błędnym jest stanowisko organu odwoławczego jakoby roboty budowlane zakwalifikowane w rozpoznawanej sprawie jako budowa fragmentu ogrodzenia nie podlegały przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, że na gruncie tychże przepisów, zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20m – art. 30 ust. 1, pkt 2 ustawy. Tym niemniej nie oznacza to, iż właściwe w sprawach budowlanych organy administracji publicznej nie mają możliwości ingerencji prawnej w prowadzony proces inwestycyjny w odniesieniu do budowy czy też wybudowanych innych ogrodzeń. Biorąc pod uwagę wynikający z treści art. 3 pkt 1 tego Prawa podział obiektów budowlanych, ogrodzenie należy zaliczyć do budowli (art. 3 pkt 1 lit. "b" i pkt 3). Za uznaniem ogrodzenia za obiekt budowlany przemawia treść art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z treścią art. 1 i art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowią bowiem o budowie, które to pojęcie odnosi się zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 tego Prawa wyłącznie do obiektu budowlanego. Takiemu poglądowi nie sprzeciwia się treść art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zaliczającego ogrodzenia do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym. Z tego ostatniego przepisu wynika bowiem tylko tyle, że jeżeli ogrodzenie związane jest z innym obiektem budowlanym np. z budynkiem, to stanowi wówczas związane funkcjonalne z tym obiektem urządzenie budowlane. Nie przestaje być jednakże przez to obiektem budowlanym. Skoro, jak z powyższych wywodów wynika, ogrodzenie jest obiektem budowlanym, to podlega ono przepisom Prawa budowlanego w różnych aspektach, a nie tylko z punktu widzenia konieczności dokonania zgłoszenia o zamiarze budowy określonych w tym przepisie ogrodzeń. Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego względnie obowiązek dokonania zgłoszenia o zamiarze budowy takiego obiektu w sytuacjach przewidzianych w prawie budowlanym jest tylko jednym z wielu obowiązków wynikających z przepisów tego aktu prawnego. Dotyczy on części procesu inwestycyjnego poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, co wynika z tytułu rozdziału 4 Prawa budowlanego. Brak wynikającego z przepisów tego rozdziału obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę danego obiektu budowlanego, w tym także ogrodzenia (względnie obowiązku dokonania zgłoszenia o zamiarze budowy takiego obiektu), nie oznacza jednak, że obiekt taki pozostaje w ogóle poza zakresem unormowań przepisów prawa budowlanego. Odmienne stanowisko pozostawałoby, w sprzeczności chociażby z treścią art. 1 i art. 5 oraz z przepisami rozdziału 6 Prawa budowlanego. Z przepisów tych wynika wprost, że regulacji Prawa budowlanego podlega nie tylko etap procesu inwestycyjnego poprzedzający rozpoczęcie robót budowlanych, ale również etap fizycznego już wznoszenia obiektu budowlanego oraz etap jego eksploatacji (utrzymania), czy rozbiórki. Z żadnego z tych przepisów nie wynika przy tym, aby dotyczył on jedynie obiektów budowlanych, na których wybudowanie potrzebne było pozwolenie na budowę, czy też, co do których istniał obowiązek zgłoszenia o zamiarze budowy. Ponadto, nie ma zdaniem Sądu, racjonalnych przesłanek, dla których poza reglamentacją Prawa budowlanego miałaby pozostawać np. katastrofa budowlana obiektu budowlanego w postaci altany lub obiektu gospodarczego, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego. Zajęte stanowisko, że przedmiotem regulacji Prawa budowlanego są również objęte obiekty budowlane, na których wzniesienie nie jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie, znajduje potwierdzenie w motywach uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 1997 r. OPS 3/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 3), gdzie m.in. przyjęto, iż do takich obiektów odnosi się treść art. 50 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez które należy rozumieć m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określone w obowiązującym w dacie dokonania robót budowlanych rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 XII 1994r. (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, przedmiotowe warunki techniczne odnoszą się jedynie do budynków oraz związanych z nimi urządzeń, w tym także funkcjonalnie. Taki też zakres stosowania tego rozporządzenia wynika wprost z treści jego § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1. W odniesieniu do ogrodzeń, należy wyprowadzić wniosek, iż rozporządzenie to dotyczyło jedynie ogrodzeń związanych z budynkami, a więc stanowiących jednocześnie urządzenie budowlane związane z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie dotyczyło zaś będących obiektami budowlanymi ogrodzeń nie związanych funkcjonalnie z budynkami. W konsekwencji należy przyjąć, że przepisy rozdziału 9 wymienionego rozporządzenia odnoszą się również do związanych z budynkami ogrodzeń, na których wzniesienie nie jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie. Takiej wykładni powołanych wyżej przepisów, nie sprzeciwiają się rozważania prawne zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000r., sygn. akt P 10/99 (OTK 2000/2/56), w którym stwierdzono niezgodność § 42 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w zakresie, w jakim dotyczył on ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których wzniesienia nie było wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, przez to że regulował materię zastrzeżoną dla ustawy. Rozstrzygnięcie to odnosiło się do konkretnego unormowania rangi podustawowej, ograniczającego prawo własności. Z orzeczenia tego nie można wyprowadzić wniosku, iż ogrodzenia związane z budynkiem, nie wymagające przy ich wznoszeniu zgłoszenia, nie są obiektami budowlanymi i nie mają do nich zastosowania przepisy Prawa budowlanego. Nie można bowiem wykluczyć, że również takie ogrodzenia mogą stwarzać np. zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Zasadne jest zatem stanowisko, iż po ich wybudowaniu podlegają one ocenie z punktu widzenia treści art. 5 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim przepis ten odnosić się może do tego rodzaju obiektów. Przytoczona wyżej ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 10 grudnia 2002r., sygn. akt II SA/Łd 356/99, zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiążąca była dla organu orzekającego w sprawie przy ponownym jej rozpatrywaniu jak i dla Sądu przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Ocena dokonanych robót budowlanych z punktu widzenia treści art. 5 prawa budowlanego wyrażona w zaskarżonej decyzji nasuwa szereg zastrzeżeń. Przede wszystkim zwraca uwagę lakoniczność stwierdzenia organu, iż "wykonana ścianka nie narusza w żadnym zakresie art. 5 Prawa budowlanego". Stwierdzenie to nie zostało poparte żadnym postępowaniem dowodowym. W szczególności organ nie wskazał, jakimi przesłankami kierował się formułując taką ocenę. Pominięto podnoszoną przez skarżących kwestię ograniczenia dopływu światła do pomieszczeń w ich budynku. Z powyższą oceną niewątpliwie wiąże się kwestia estetyki wyglądu przedmiotowego ogrodzenia. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 24 marca 2003 r. część stalowa ogrodzenia nie została rozebrana, ścianka została odsunięta od prętów ogrodzenia na nieruchomość J. G. i od strony W. W. pozostała nieotynkowana. Taki stan rzeczy, w ocenie Sądu, powoduje konieczność rozważenia kwestii czy sporne ogrodzenie (jego fragment) wyglądem swym nie powoduje oszpecenia otoczenia w rozumieniu art. 66 Prawa budowlanego. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów przyjął, iż do przeprowadzonych robót budowlanych nie mogły mieć zastosowania przepisy prawa budowlanego, co było przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ wyjaśni dokładnie wszystkie elementy stanu faktycznego i rozważy jego ocenę w świetle przesłanek wskazanych także w art. 5 i art. 66 Prawa budowlanego, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 ( 3 k.p.a. W ocenie Sądu, jeżeli wykonane roboty budowlane naruszałyby przepisy prawa budowlanego ( art. 5), to pomimo braku konieczności uzyskania na nie pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia, w sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy art. 50ust.1, pkt 3 i art. 51 ust. 4 tej ustawy. Bez należytego ustalenia stanu faktycznego, stwierdzenie iż decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej jest nieuprawnione. Mając na uwadze przytoczone powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w pkt. 1 i 3 wyroku. W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).