II SA/Łd 996/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Referent-stażysta Izabela Wędrak, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K.M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz K.M. kwotę 100,00 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postę- powania. II SA/Łd 996/04 UZASADNIENIE Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 1-4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj . Dz. U. z 2002r., Nr 42, poz. 371), wywodząc, iż ustawodawca szczegółowo określił, jaką działalność można uznać za działalność kombatancką, za równorzędną z działalnością kombatancką, a także do jakiego rodzaju represji należy stosować niniejszą ustawę. Podkreślił, iż podnoszona przez zainteresowaną okoliczność urodzenia podczas pobytu rodziców na deportacji do wykonywania prac przymusowych na rzecz III Rzeszy nie jest represją w rozumieniu ustawy i nie może zostać potraktowana jako działalność kombatancka, ani jako działalność równorzędna z kombatancką. Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie ma również wpływu, zdaniem organu administracji publicznej, okoliczność pobytu rodziny w obozie przesiedleńczym w Ł. przy ul. A, gdyż nie dotyczy ona bezpośrednio osoby zainteresowanej. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę wniosła K.M., domagając się przyznania jej uprawnień kombatanckich. Podkreśliła, iż urodziła się w obozie pracy G. w Austrii, gdzie jej matka była osadzona z przyczyn narodowościowych, a osoby osadzone w tym obozie pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa i były represjonowane. Dla potwierdzenia tej okoliczności podała m in. zeznania świadków oraz swój akt urodzenia. Dodatkowo skarżąca zażądała przesłuchania świadka w osobie E.K. zamieszkałego Ł. 11 gm. D. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na wyrok SN z dnia 26 września 1996r., III ARN 40/96; stwierdził, iż wyrażony w tym wyroku pogląd, wedle którego " pojęcie osoba podlegająca represjom w hitlerowskich obozach koncentracyjnych oznacza również dziecko poczęte, jeśli urodziło się żywe (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o kombatantach w zw. z art. 8 § 2 k.c. i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 1993r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, Dz. U. Nr 17, poz. 78) ", stracił swoją aktualność, został on bowiem wyrażony na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem 4 stycznia 1997r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 1996r. o zmianie ustawy o planowaniu, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 139, poz. 649), która zmieniła brzmienie art. 1 ust. 1 UOPR i uchyliła ust. 2 tego przepisu oraz skreśliła art. 8 § 2 kc. Zdaniem organu administracji publicznej, skoro przepis stanowiący podstawę powołanego poglądu przestał obowiązywać, to rozstrzygnięcie zawarte w powołanym wyroku nie może stanowić wskazówki interpretacyjnej dla działającego na podstawie obowiązujących przepisów prawa organu. To zaś oznacza, iż obowiązuje generalna zasada wyrażona w art. 8 § 1 k.c, wedle której zdolność prawna przysługuje człowiekowi od chwili urodzenia, zaś wyjątki od tej zasady muszą znajdować uzasadnienie w przepisach szczególnych rangi ustawowej. Jako przykład takich przepisów Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób represjonowanych podał art. 4461 k.c czy art. 927 § 2 kc. Podkreślił, iż w świetle obecnych uregulowań prawnych płód nienarodzony jest podmiotem praw i obowiązków jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, iż zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do § 2 pierwszego z wymienionych przepisów, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego oraz legalność zaskarżonych rozstrzygnięć tego organu, tj . ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Z tego względu Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić go, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w powołanym art. 145 § 1, skarga zgodnie z ar t, 151 ustawy podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych Nr [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą przyznania uprawnień kombatanckich. Rozpatrując skargę na powyższą decyzję Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja ta zostało bowiem podjęta bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do rozpoznania sprawy, tj. bez ustalenia rzeczywistej treści żądania K.M., zawartego we wniosku z dnia 20 sierpnia 2003r. zatytułowanym "Kwestionariusz osoby ubiegającej się o przyznanie uprawnień kombatanckich". Dopiero poczynione w tej kwestii ustalenia mogły stanowić podstawę określenia trybu rozpoznania sprawy wskazanej przez skarżącą w piśmie z dnia 20 sierpnia 2003r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zwrócił uwagę na to, iż treść żądania wyznacza przedmiot postępowania, a organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. To zaś oznacza w konsekwencji, iż w razie wątpliwości sprecyzowanie tego żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA 2 marca 1987r., III SA 92/87 czy wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r., I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47). Zgodzić się nadto należy, z wyrażonym już poprzednio w orzecznictwie sądu administracyjnego poglądem, wedle którego "o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony" (wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., III SA 949/92). W analizowanej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż sformułowane przez K.M. żądanie nie jest jednoznaczne, a porównanie nazwy pisma "Kwestionariusz osoby ubiegającej się o przyznanie uprawnień kombatanckich" z jego treścią budzi poważne wątpliwości co do tego, czy skarżąca domaga się przyznania uprawnień kombatanckich, czy też może świadczenia z tytułu pracy przymusowej. Na podstawie zawartego w kwestionariuszu z dnia 30 sierpnia 2003r. sformułowania "obóz przejściowy w Ł. przy ul. A od 13 lipca 1944r. w łonie matki, a następnie rodzice zostali przewiezieni do miejscowości G. - Austria na roboty przymusowe do fabryki zbrojeniowej do wyzwolenia spod okupacji hitlerowskiej" można było przypuszczać, iż skarżąca żąda świadczenia z tytułu pracy przymusowej. Dla oceny niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie bez znaczenia winny być również przedłożone zeznania świadków z dnia 23 lipca 2003r. M.P. i S.M.. Z zeznań tych wynika, iż matka K.M. - J.S. - w widocznej ciąży najpierw od dnia 13 lipca 1944r. do 28 lipca 1944r. przebywała w obozie przesiedleńczym w Ł. przy ul. A, skąd została przewieziona do G., gdzie w dniu 9 stycznia 1945 r. urodziła córkę K.S. Także w życiorysie skarżącej, jak również we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazywano na fakt wykonywania pracy przymusowej na deportacji. Okoliczności te nie tylko wskazywały, iż K.M. nie jest zorientowana co do obowiązujących w sprawie przepisów, ale winny one również wzbudzić uzasadnione obawy Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych co do rzeczywistych intencji skarżącej, które należało wyjaśnić, wzywając wnioskodawcę do sprecyzowania treści żądania. Tymczasem analiza załączonych do skargi akt administracyjnych dowodzi, iż rzeczywista treść żądania K.M. nie była przedmiotem rozważań organu, a Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ocenę podania z dnia 30 sierpnia 2003r. ograniczył do jego kwalifikacji i uznania go zgodnie z jego tytułem za wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich, co w konsekwencji uniemożliwiło merytoryczne rozpoznania wniosku skarżącej zgodnie z jej wolą. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, iż Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podjął próbę ustalenia treści tegoż żądania, a w konsekwencji i przedmiotu postępowania, jak również trybu w jakim to żądanie należało rozpoznać i rozstrzygnąć. Tym samym naruszono przepis art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) , zwanej dalej k.p.a. Ustanowiona w powołanych przepisach naczelna zasada postępowania ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady, na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy administracji publicznej przyjmują, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny żądania strony na podstawie nazwy pisma i nie wyjaśniając rzeczywistych intencji strony (por. wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, póz. 98). Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się także naruszenia innych przepisów procesowych. Przede wszystkim podkreślić należy, iż organ administracji publicznej, stosownie do postanowień art. 9 k.p.a., obowiązany był do należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw w toczącym się postępowaniu. Powinien on zatem udzielić skarżącej całokształtu informacji związanej z załatwieniem tej sprawy, w szczególności o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Obowiązany był czuwać nad tym, by skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w tym pouczyć o dopuszczalności pisma i konsekwencjach wiążących się z zamierzonymi przez nią działaniami. Organom administracyjnym, mimo że są jedną ze stron stosunku administracyjno - prawnego nie wolno, dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, jak również ograniczać się do ochrony interesów państwa. Są one bowiem zarazem piastunem administracji publicznej, podmiotami działalności zmierzającej do dobra powszechnego jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwiają. Z tego względu powinny być one również obrońcą interesów prawnych jednostek, tj. interesów uznawanych przez prawo. Naruszenie wskazanego w art. 9 k.p.a. obowiązku, zdaniem Sądu, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności dlatego, że skarżąca jest osobą nieporadną, na co wskazuje zarówno wiek, jak i sposób pisania. (por. wyrok SN z 23 lipca 1992r., III ARN 40/92 czy B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 78). Decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych narusza również art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów, obligatoryjnym elementem decyzji jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Użycie w § 3 powołanego przepisu zwrotu, iż uzasadnienie powinno wyjaśniać podstawę prawną oznacza, iż organ winien wyjaśnić stronom zasadność zastosowania przepisu prawnego, stanowiącego podstawę prawna odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, jak również treść tego przepisu. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawnych. W uzasadnieniu tym, w ocenie Sądu, organ winien wyjaśnić także, dlaczego pismo strony zakwalifikował jako wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich, nie zaś wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego. Strona ma prawo znać motywy i przesłanki podjętej decyzji. Bez tej wiedzy nie może bronić swoich słusznych interesów oraz prowadzić polemiki z organem. Obowiązek uzasadniania decyzji wynika nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad k.p.a., przede wszystkim zaś z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania strony o słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.)(wyrok NSA z 15 lutego 1984r., SA/Po 1122/83, GAP 1986r, nr 4, s. 45). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, iż nie spełnia ono wymogów powołanego przepisu. W uzasadnieniu tej decyzji przytoczono wprawdzie treści przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną, tj. przepisu art. 1-4ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach represjonowanych, nie wyjaśniono jednak jego treści i nie dokonano analizy tegoż przepisu w świetle stanu faktycznego sprawy oraz zebranego materiału dowodowego, ograniczono się jedynie do stwierdzenia, iż "strona nie podała nowych okoliczności, które byłyby nieznane Kierownikowi Urzędu podczas podejmowania decyzji z dnia [...]". Wskazane sformułowanie, zdaniem Sądu, nie spełnia wymogu powołanego wyżej przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uwagi co do wadliwości uzasadnienia prawnego odnoszą się również do decyzji z dnia [...] Nr [...]. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik, sprawy. Problematykę zwrotu kosztów reguluje art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) . Stosownie do treści tegoż przepisu, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ponieważ zaskarżona decyzja zawierała wady w istotny sposób wpływające na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowiło z kolei podstawę do jej uchylenia, Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych obowiązany jest wypłacić na rzecz skarżącej K.M. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem poniesionych kosztów postępowania. Sąd nie uwzględnił żądania skarżącej przesłuchania świadka w osobie E.K. zamieszkałego Ł. 11 gm. D., stosownie bowiem do przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powołanego przepisu wynika, iż przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych, a takim środkiem są bez wątpienia zeznania świadka, jest niedopuszczalne. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] Nr [...] doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., Sąd uznał, iż decyzje te są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).