II SA/Łd 998/04

Dnia 17 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi C.K. na postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uchyla zaskarżone postanowienie. - Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postanowieniem z dnia [...] Nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez C.K. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż w wyniku złożenia przez stronę w dniu 7 listopada 2003r. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji z dnia [...] Nr [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] o uchyleniu decyzji z dnia [...] Nr [...]o umorzeniu postępowania administracyjnego i odmówił przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Podkreślił, iż w dniu 29 lipca 2004r. strona wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Kierownik tegoż Urzędu zauważył, iż postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności, której treścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej, a wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu, podjęte w postępowaniu wstępnym czynności pozwoliły stwierdzić, iż strona w decyzji z dnia [...] została prawidłowo pouczona o prawie złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, z prawa tego jednakże nie skorzystała. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, sporządzonej z pomocą Federacji Kombatanckich Związków Dzieci Ofiar Wojny Rzeczpospolitej Polskiej z siedzibą w Ł., C. K. podniosła, iż zgromadzony materiał dowodowy potwierdzał okoliczność jej represji i pracy niewolniczej pod kontrolą GESTAPO. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, iż zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do § 2 pierwszego z wymienionych przepisów, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego oraz legalność zaskarżonych rozstrzygnięć tego organu, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Z tego względu Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić go, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w powołanym art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone przez C. K. postanowienie Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez C.K. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem stosownie do art. 134 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, to pierwszą czynnością organu ponownie rozpoznającego tą samą sprawę było badanie dopuszczalności wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z punktu widzenia spełnienia minimum wymagań formalnych, a także ustalenia treści żądania zawartego w tym wniosku. Dla nadania pismu z dnia 3 sierpnia 2004r. prawidłowego biegu konieczne było zatem ustalenie rzeczywistej treści żądania C. K.. Dopiero prawidłowo poczynione w tej kwestii ustalenia mogły stanowić podstawę określenia trybu rozpoznania sprawy wskazanej przez C.K. w piśmie z dnia 3 sierpnia 2004r. Bez poczynienia powyższych ustaleń brak było, w ocenie Sądu, podstaw do podjęcia postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Podkreślić wszak należy, iż treść żądania wyznacza przedmiot postępowania, a organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, np. poprzez zmianę żądania strony rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na żądanie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie tej sprawy po raz kolejny przez organ administracji publicznej. To zaś oznacza w konsekwencji, iż w razie wątpliwości sprecyzowanie tego żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA 2 marca 1987r., III SA 92/87 czy wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r., I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2- 3, poz. 47). Na aprobatę zasługuje także wyrażony już poprzednio w orzecznictwie sądu administracyjnego pogląd, wedle którego "o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony"(wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., III SA 949/92). W analizowanej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż sformułowane w piśmie z dnia 3 sierpnia 2004r. żądanie nie było jednoznaczne, a skierowanie tegoż pisma do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i jego treść mogła budzić wątpliwości co do zamiaru skarżącej. Z treści pisma C. K. z dnia 3 sierpnia 2004r. nie wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, iż jest to wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w szczególności dlatego, że pismo to zawiera takie sformułowania jak "w związku z kierowaniem sprawy do Sądu Administracyjnego przez Wasz Urząd" czy "odnosząc się do pisma z dn. [...]". Sformułowania te wskazują, iż intencją wnioskodawcy mogło być żądanie rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwłaszcza, że odnoszą się one do daty podjęcia decyzji przez Kierownika po ponownym rozpoznaniu sprawy oraz wskazują na sąd administracyjny jako podmiot mający rozpoznać to pismo. Okoliczność zaadresowania spornego pisma do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie powinno zatem stanowić przesądzającej okoliczności co do trybu rozpoznania tegoż pisma, jeśli z jego treści mogło wynikać coś zupełnie innego. Pogląd ten zdaje się znajdować uzasadnienie w treści art. 54 § 1 ppsa, stosownie do którego skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Można zatem było przyjąć, iż stosując się do zawartego w decyzji ostatecznej pouczenia strona wniosła za pośrednictwem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych skargę do sądu administracyjnego. Dla oceny analizowanej sprawy, zdaniem Sądu, nie bez znaczenia winna być również okoliczność, iż pismo C. K. z dnia 3 sierpnia 2004r. dotyczyło sprawy zakończonej ostateczną decyzją podjętą po rozpoznaniu jej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych miał zatem świadomość tego, iż od ostatecznej decyzji z dnia [...] Nr [...]utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] o uchyleniu decyzji z dnia [...] Nr [...]o umorzeniu postępowania administracyjnego i odmawiającej przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego nie przysługiwał w ogóle zwyczajny środek zaskarżenia. Okoliczności te, jak również sposób redakcji przedmiotowego pisma, nie tylko wskazywały, iż C. K. jest osobą nieporadną, nie zorientowaną co do obowiązujących w sprawie przepisów, ale winny również wzbudzić uzasadnione obawy Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych co do rzeczywistych intencji skarżącej, które należało wyjaśnić. To zaś oznacza, iż organ administracji publicznej winien dołożyć starań by wyjaśnić sprawę wskazaną w piśmie z dnia 3 sierpnia 2004r. poprzez wezwanie wnioskodawcy do sprecyzowania treści żądania. Tymczasem analiza załączonych do skargi akt administracyjnych dowodzi, iż rzeczywista treść żądania C. K. nie była przedmiotem rozważań organu, a Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ocenę podania z dnia 3 sierpnia 2004r. ograniczył do jego kwalifikacji i uznania go za wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiło merytoryczne rozpoznania żądania skarżącej zgodnie z jej wolą. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, iż Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podjął próbę ustalenia treści tegoż żądania, a w konsekwencji i przedmiotu postępowania, jak również trybu w jakim to żądanie należało rozpoznać i rozstrzygnąć. W konsekwencji więc w sprawie naruszono przepis art. 7 i art. 77 k.p.a. Ustanowiona w powołanych przepisach naczelna zasada postępowania ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organy administracji publicznej przyjmują, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny żądania strony na podstawie nazwy pisma i nie wyjaśniając rzeczywistych intencji strony (por. wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Z tych względów nie sposób zaakceptować wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wedle którego skarżąca prawidłowo pouczona o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego z prawa tego nie skorzystała skoro wniosła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd dopatrzył się także naruszenia innych przepisów procesowych. Przede wszystkim podkreślić należy, iż organ administracji publicznej, stosownie do postanowień art. 9 k.p.a., obowiązany był do należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw w toczącym się postępowaniu. Powinien on zatem udzielić skarżącej całokształtu informacji związanej z załatwieniem tej sprawy, w szczególności o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Obowiązane były czuwać nad tym, by skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w tym pouczyć o dopuszczalności pisma i konsekwencjach wiążących się z zamierzonymi przez nią działaniami. Organom administracyjnym, mimo że są jedną ze stron stosunku administracyjno - prawnego nie wolno, dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, jak również ograniczać się do ochrony interesów państwa. Są one bowiem zarazem piastunem administracji publicznej, podmiotami działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwiają. Z tego względu powinny być one również obrońcą interesów prawnych jednostek, tj. interesów uznawanych przez prawo. Naruszenie wskazanego w art. 9 k.p.a. obowiązku, zdaniem Sądu, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w szczególności dlatego, że skarżąca jest osobą nieporadną, na co wskazuje zarówno wiek, jak i sposób pisania. (por. wyrok SN z 23 lipca 1992r., III ARN 40/92 czy B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 78). Postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych narusza również art. art. 124 § 2 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów obligatoryjnym elementem postanowienia, na które służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Użycie w § 3 powołanego przepisu zwrotu, iż uzasadnienie powinno wyjaśniać podstawę prawną oznacza, iż organ winien wyjaśnić stronom zasadność zastosowania przepisu prawnego, stanowiącego podstawę prawną postanowienia o niedopuszczalności odwołania, jak również treść tego przepisu. Zawarte w postanowieniu rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawnych. W uzasadnieniu tym, w ocenie Sądu, organ winien, wyjaśnić dlaczego pismo strony zakwalifikował jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie zaś skargę do sądu administracyjnego, zmierzającą do weryfikacji decyzji ostatecznej. Strona ma prawo znać motywy i przesłanki podjętego postanowienia zamykającego drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Bez tej wiedzy nie może bronić swoich słusznych interesów oraz prowadzić polemiki z organem. Obowiązek uzasadniania postanowienia wynika nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad k.p.a., przede wszystkim zaś z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania strony o słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.)(wyrok NSA z 15 lutego 1984r., SA/Po 1122/83, GAP 1986r, nr 4, s. 45). Analiza zaskarżonego postanowienia dowodzi, iż nie spełnia ono wymogów powołanego przepisu. W uzasadnieniu tego postanowienia nie tylko nie przytoczono treści przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną, tj. przepisu art. 134 k.p.a., ale nie wyjaśniono także jego treści i nie dokonano analizy tegoż przepisu w świetle stanu faktycznego sprawy, ograniczono się jedynie do uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie to zawiera jedynie lakoniczne stwierdzenie, iż "strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy" oraz że pouczona o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego z prawa tego nie skorzystała. Wskazane sformułowania, zdaniem Sądu, nie stanowią zadość uczynienia wymogu powołanego wyżej przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3, art. 124 § 2 oraz art. 134 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnoszone przez skarżącą w skardze kwestie merytoryczne związane z doznanymi represjami w toku deportacji nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu, gdyż przedmiotem zaskarżenia było jedynie postanowienie o niedopuszczalności odwołania, które ma charakter wyłącznie procesowy. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.