II SA/Łd 998/08

Dnia 25 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Lidia Porczyńska, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni mas bitumicznych uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Państwowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] nr [...]. LS Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. uzgodnił warunki realizacji inwestycji polegającej na budowie wytwórni mas bitumicznych o wydajności 160 Mg/h przez J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" Roboty Budowlano Drogowe, na działce nr ew. 37/15, obręb [...] w S. przy ul. A 170 A. Powyższe postanowienie zostało wydane w związku z wnioskiem Prezydenta Miasta S. z dnia 2 lipca 2007 r. w ramach prowadzonego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego, wskazanego wyżej. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł B. K. oraz Stowarzyszenie "A". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, aby Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę aktualny raport opracowany w styczniu 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. ponownie uzgodnił warunki realizacji dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 3 ustawy z dnia 13 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 roku, Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 57 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 ze zm). Na powyższe postanowienie strony – B. K. oraz Stowarzyszenie "A" złożyły zażalenie wnosząc o jego uchylenie i odmowę uzgodnienia. Strony zarzuciły przede wszystkim nierzetelność i nieścisłości wykonanego raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] znak Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 27 czerwca 2008r. zwrócił się do autora raportu - mgr inż. Z.S. o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Z.S. w piśmie z dnia 25 lipca 2008 r. zajął stanowisko w odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu załączając pismo Prezydenta Miasta S. z dnia 27 czerwca 2008 r. wraz z "Analizą raportu o oddziaływaniu na środowisko wytwórni mas bitumicznych INTRAME 160 oraz możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na terenie działki nr ewid. 37/15, w S. przy ul. Aj 170A" wykonaną przez dr inż. G.W. - pracownika Politechniki Łódzkiej Wydziału Inżynierii Procesowej i Ochrony Środowiska Katedry Systemów Inżynierii Środowiska. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na tej podstawie wykonano obliczenia i analizę rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu w oparciu o wskaźniki emisji zaproponowane przez dra inż. G.W.. Po przeprowadzeniu pełnych obliczeń wykazano, iż emisja żadnej substancji nie przekroczy dopuszczalnych prawem poziomów. Obliczenia wykonano jednak dla innej wysokości jednego z emitorów (E2 nagrzewnica) niż określonej w zaskarżonym akcie. W dniu 2 września 2008 r. wpłynęło pismo Z.S. dotyczące błędnie podanej wysokości emitora z załączoną nową płytą CD z poprawionymi obliczeniami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z przedłożonych materiałów wynika, iż przy zastosowaniu wskaźników emisji zanieczyszczeń pochodzących z przedmiotowej instalacji, zaproponowanych przez dra inż. G.W. przy wysokościach emitorów określonych w zaskarżonym postanowieniu nie zostaną przekroczone standardy zanieczyszczeń. Zmianę wysokości emitora autor raportu określił jako błąd klawiaturowy, który w żaden sposób nie zmienił wyników obliczeń. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. pismem z dnia 8 sierpnia 2008 roku poprosił Prezydenta Miasta S. o przedstawienie w sposób chronologiczny postępowania prowadzonego w sprawie sporządzonej "Analizy raportu...". Prezydent Miasta S. przekazał organowi odwoławczemu wykaz pism dotyczących prowadzonych postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Z wykazu tego nie wynika, żeby Urząd Miasta S. - jako organ prowadzący postępowanie - poinformował Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. o działaniach mających na celu weryfikację "Raportu..." przez Politechnikę Łódzką. O wykonanej "Analizie raportu..." Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. dowiedział się w dniu 7 lipca 2008 roku, a więc po dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyły strony postępowania – B. K. oraz Stowarzyszenie "A". W treści skargi strony ponownie obszernie opisały nieścisłości zawarte w raporcie konkludując, że realizacja przedmiotowej inwestycji stanowi realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Strony wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] Sąd odrzucił skargę B. K. w związku z nieuzupełnieniem przez niego braków formalnych skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować jego uchyleniem oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Sądu nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszelkie zarzuty odwołujących się zawarte w zażaleniu a następnie potwierdzone i podniesione w skardze. W ocenie skarżących przedstawione weryfikacje raportu pogłębiły i potwierdziły podejrzenia manipulacji danymi do obliczeń. Powyższe wyrażało się w braku wskazania odpowiednich dokumentacji techniczno - ruchowej w której muszą być podane wielkości maksymalnych zanieczyszczeń [kg/h ], na podstawie których można obliczyć wskaźniki emisji zanieczyszczeń [kg/Mg] do atmosfery przez dane urządzenie, w przeliczeniu na tonę [Mg] wytworzonej masy bitumicznej, oraz w rozbieżnościach polegających na wskazaniach emisji zapisanych na stronie 39 raportu gdzie podano wskaźniki emisji dla N02 - 5,68 kg/Mg i CO - 0,68 kg/Mg. Emisja maksymalna w kg/h dla N02 wyniesie: 908,8 kg/h (5,68 kg/Mg x 160 Mg/h = 908,8 kg/h), zaś emisja roczna wyniesie: 1908,48 Mg/rok (908,8 kg/h x 2100 h = 1908,48 Mg/rok); dla CO emisja maksymalna [kg/h] wyniesie: :108,8 kg/h (0,68 kg/Mg x 160 Mg/h = 108,8 kg/h), zaś emisja roczna wyniesie: 228,48 Mg/rok (108,8 kg/h x 2100 h = 228,48 Mg/rok). Natomiast w tabeli 4 (str.41 raportu) autor podaje emisję dla NO2 = 9,088 kg/h i 19,085 Mg/rok, dla CO = 1,088 kg/h i 2,285 Mg/rok. Przedstawione w tabeli 4 dane o wielkości emisji z poszczególnych emitorów wytwórni INTRAME 160 są nieudokumentowane, do czego przyznaje się autor w piśmie z dnia 05.03.2008 r. skierowanym do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., na co zwrócono uwagę już w zażaleniu z dnia 29.05.2008 r. Trudno nie zgodzić się z powyższymi zarzutami, gdzie przy zastosowaniu tych samych mian jednostek i wykonanych działaniach matematycznych uzyskano stukrotnie mniejszą emisje, wskazane na stronie 41 raportu. W żadnej mierze również organ odwoławczy nie odnosi się do powyższych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie w sposób bardzo ogólny stwierdza się że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. po przeanalizowaniu akt i zarzutów strony nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia. Taki ogólnikowy sposób uzasadniania rozstrzygnięć pozbawia też możliwości przeanalizowania toku myślenia organu, a brak odniesienia do konkretnych zarzutów nie pozwala również na weryfikację zaskarżonej decyzji. Powyższe stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Należy również wskazać, iż art. 10 K.p.a. ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym. Zapewnia bowiem stronie wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływa na stosowania norm prawa materialnego i procesowego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zatem pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i możliwości złożenia oświadczenia (wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego), a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu upływu zakreślonego stronie terminu, w którym strona miało prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Brak natomiast w aktach sprawy oświadczenia strony oraz dowodu, że organ drugiej instancji pouczył stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Z akt administracyjnych wynika, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe, wyjaśniające kwestie sporne sporządzonego raportu. Odwołanie przecież zawierało wnioski o wyjaśnienie wpływu inwestycji na zdrowie mieszkańców i środowisko naturalne zarzucając raportowi, wskazane wyżej nieścisłości i niejasności. Może zasadnym byłoby również wyznaczenie rozprawy administracyjnej. Tak więc sam raport zawiera w ocenie Sądu pewne zapisy budzące wątpliwości, co do trafności postawionych w nim wniosków, oraz konieczności wyjaśnienia pewnych istotnych aspektów samej instalacji wśród osób – właścicieli nieruchomości pozostających w sferze oddziaływania wytwórni mas bitumicznych. Nie można wykluczyć, że ta właśnie wiedza dla stron postępowania mogłaby stanowić podstawę do złożenia wniosków dowodowych i wpłynąć tym samym na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Z jednej strony organy administracji przyznają prawo strony w toczącym się postępowaniu określonym właścicielom nieruchomości sąsiadujących – pozostających w sferze oddziaływania inwestycji, z drugiej zaś naruszają zasady postępowania administracyjnego przez pozbawienie strony możliwości działania w sprawie i tłumaczą to naruszenie procedury jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Jest to w ocenie Sądu bardzo niebezpieczna praktyka prowadzenia postępowania administracyjnego, spychająca naczelne zasady postępowania administracyjnego wynikające właśnie z art. 7, 8 9,10 K.p.a. na boczny tor i powodująca ich marginalizację. Na etapie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie organ II instancji znał zarzuty zawarte w treści odwołania. Nie podjął jednak żadnych działań celem ich wyjaśnienia ( art. 77 § 1 k.p.a. ). Zawarte bowiem w przepisie art. 10 § 1 K.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi o moment postępowania, w którym organ administracji publicznej po zakończeniu postępowania, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia i dotyczy do zarówno postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów pozbawiło skarżących możliwości wypowiedzenia się (przedstawienia i uzasadnienia swojego stanowiska) przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji. ( porównaj wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II SA 2823/05 – LEX nr 192548 ) Wskazane wyżej naruszenia procedury mogły mieć też w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, oznacza to dla organu administracji rozpoznającego ponownie sprawę konieczność należytego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zaprezentowanych przez Sąd uwag w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego, oraz starannego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec braku wykonalności uchylonego postanowienia brak było podstaw do orzekania w trybie art.152 p. p. s. a. LS