II SA/Łd 999/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Ł. J. W. P. sprawy ze skargi J. i W. małż. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz J. i W. małżonków T. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz W. T. kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W wyniku postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy działki nr ew. 190 w miejscowości G. 22, gm. G., organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, że właściciele działki J. i W. T. wybudowali w latach 2004-2005 obiekty związane z hodowlą drobiu, tj. budynek biurowo-magazynowy z częścią socjalną zrealizowany jako dobudowa do kurnika, trzy silosy na fundamentach betonowych, pomieszczenie podajnika pasz, zadaszenie zgarniaka odpadów oraz kanał do naprawy zgarniaka odpadów. Właściciele nie przedłożyli dokumentów świadczących o legalności wzniesienia tych obiektów. W dniu [...], wybudowane obiekty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. objął odrębnymi decyzjami nr [...] -[...]. Przedmiotową decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) organ I instancji nakazał inwestorom rozbiórkę stanowiącego pomieszczenie dla podajnika pasz obiektu budowlanego, który wybudowano na wskazanej działce bez pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji, w dniu 30 czerwca 2005 r. J. i W. T. wnieśli odwołanie zarzucając organowi, iż decyzję oparł na złej podstawie prawnej, gdyż budowa przedmiotowych obiektów, z wyjątkiem budynku biurowo-magazynowego, nie wymagała pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Ponadto, zdaniem skarżących, przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, organ nie przeprowadził postępowania w trybie art. 50 i 51. Nie powinien również sam przesądzać, czy strona ma lub nie ma możliwości uzyskania i przedłożenia stosownych dokumentów. Skarżący zarzucili organowi, że lokalizację obiektów odniósł do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje. Wnieśli zatem o ponowne rozpatrzenie sprawy i zalegalizowanie samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał na zasadność decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, pomimo błędnie przyjętej podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną. Budowa takich obiektów, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1, wymaga zgłoszenia, zatem postępowanie w sprawie obiektów wzniesionych bez wymaganego zgłoszenia winno być, zdaniem organu II instancji, prowadzone na podstawie art. 49 b wskazanej ustawy. Jednak powyższe uchybienie zdaniem organu odwoławczego nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż powołany art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie zaś z ust.2, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona -prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w art. 30 ust.2 albo art. 30 ust.2 i 3, albo art.30 ust. 2 i 4, projektu zagospodarowania działki lub terenu, oraz zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu administracyjnym organ I instancji przed wydaniem skarżonej decyzji ustalił jednak, że gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ew. 190, zaś na przedmiotową inwestycję decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była wydana. Zdaniem organu odwoławczego słusznie zatem stwierdzono, że nie istniały przesłanki, upoważniające organ do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, oraz że postanowienie nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów byłoby bezpodstawne. Stan taki, podobnie jak w postępowaniu z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, skutkuje nakazem rozbiórki obiektu, co jednocześnie oznacza zdaniem organu odwoławczego, że skarżona decyzja jest zasadna i nie może być uchylona. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w treści odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie niniejszej art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, gdyż dotyczy wyłącznie robót budowlanych wykonywanych samowolnie bądź niezgodnie z przepisami. Nie dotyczy zaś obiektów budowlanych wznoszonych bez wymaganego zgłoszenia, o których mowa w art.49 b ustawy. W kwestii zasadności uwag organu I instancji w sprawie niezgodności lokalizacji obiektów z nieobowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji podzielając zarzuty skarżących, stwierdził jednocześnie, że powyższe uchybienie nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż ani wniosek o uchylenie przedmiotowej decyzji ani żądanie legalizacji obiektu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na powyższe rozstrzygnięcie w dniu 8 września 2005 r. J. i W. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści skargi inwestorzy zarzucili organom administracyjnym prowadzenie postępowania administracyjnego niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz rażące naruszenie prawa. Zakwestionowali stanowisko organu odwoławczego, iż przyjęcie przez organ I instancji błędnej podstawy prawnej wydanej decyzji, przy uznaniu, że treść samego rozstrzygnięcia jest prawidłowa, nie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących organ II instancji ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe decyzje. Skarżący stwierdzili ponadto, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż dotyczy ono innych przypadków niż określone w art.48 ust. 1 i 49 b ust. 1 tj. robót budowlanych. Do innych przypadków należy zaliczyć między innymi wykonanie urządzeń budowlanych i innych robót budowlanych nie będącymi obiektami budowlanymi. Zarzut zastosowania złej podstawy prawnej i w konsekwencji rażące naruszenie prawa polega, zdaniem skarżących, na złym zakwalifikowaniu przedmiotów decyzji. Budynek magazynowy z częścią socjalną, trzy silosy stalowe, pomieszczenie dla podajnika pasz, wiata stanowiąca zadaszenie dla zgarniaka odpadów oraz kanał służący do napraw zgarniaka odpadów zostały przybudowane i trwale związane z budynkiem kurnika co, zdaniem skarżących, powoduje, że nie mogą stanowić samodzielnych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Według skarżących powyższy przepis, wskazujący obiekty budowlane jest literalnie zbiorem zamkniętym i nie może być dowolnie, interpretacyjnie rozszerzany. Przedmiotowe pomieszczenie dla podajnika pasz, oraz inne przedmioty pozostałych zaskarżonych decyzji - pomieszczenie dla podajnika pasz, silosy stalowe, wiata stanowiąca zadaszenie dla zgarniaka odpadów oraz kanał służący do napraw zgarniaka odpadów nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, toteż nie można zastosować do nich art. 48 ust. 1 i 49 ust. 1 ustawy. Skarżący zarzucili także organom wydającym zaskarżoną decyzję naruszenie art. 7 K.p.a. gdyż organ administracyjny nie zażądał m. in. odpowiednich ocen bądź ekspertyz technicznych wymaganych przez art. 50, ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który stwierdził, że skoro gmina G. nie posiada aktualnego miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania oraz z uwagi na to, że nie posiadają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości przeprowadzenia tzw. postępowania legalizacyjnego. Zdaniem inwestorów według art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z dnia 10 maja 2003r. z póz. zm.) brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową działkę nie wyklucza uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśniając motywy swego działania skarżący stwierdzili, iż "na skutek bezprawnego działania urzędników" przewlekającego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, wobec upływającego w kwietniu 2004 roku terminu do rejestracji kurników zmuszeni byli zasiedlić przedmiotowy obiekt stadem kur. Zawarli tez długoterminowe zobowiązania i umowy na zakup drobiu i pasz. Nie przewidywali tak długiego przebiegu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania i wobec groźby dotkliwych strat finansowych podjęli decyzję o przystosowaniu budynku do funkcji kurnika poprzez dobudowanie urządzeń i instalacji technicznych oraz wprowadzenia do budynku stada drobiu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi uznając, iż argumentacja skarżących nie zawiera zarzutów mogących podważyć merytoryczną zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest również uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja ta oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 K.p.a., a w odniesieniu do decyzji [...]WINB także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie niesporny pozostawał fakt wzniesienia przez inwestorów pomieszczenia podajnika pasz szczegółowo opisanego w decyzji organu I instancji, który w toku postępowania administracyjnego niewadliwie zakwalifikowany został jako obiekt budowlany. Stanowisko skarżących, iż nie jest to obiekt budowlany, a jedynie urządzenie budowlane nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego, a w szczególności art. 3 pkt 1 a oraz art. 29 ust. 1 pkt 1. Przepis art. 3 pkt 9 ustawy do urządzeń budowlanych zalicza urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu i gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przedmiotowy podajnik pasz, jako obiekt dobudowany do budynku kurnika posiadający własne fundamenty i dach nie może być zaliczony do kategorii urządzeń budowlanych, o których stanowi powołany przepis. Jest to obiekt mający charakter budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, a zatem zaliczany jest z mocy art. 3 pkt 1 b do kategorii obiektów budowlanych. Do samowolnego wzniesienia obiektów budowlanych ma zaś zastosowanie reżim przewidziany w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 ustawy. W toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono, że obiekty te inwestorzy wznieśli w warunkach samowoli budowlanej (nie legitymowali się pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem ich budowy). Nie przedstawili również wymaganej przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80,poz. 717 ze zm.) decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji przyjął, że budowa przedmiotowego podajnika pasz wymagała uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę. Odmienne stanowisko zajął [...]WINB ustalając, że do budowy obiektów wystarczające było zgłoszenie dokonane właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 wyraźnie wszak stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 – 3 i pkt 5 – 21, a więc także budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Organ II instancji przeoczył jednak, iż w decyzji nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawarł sformułowanie o wybudowaniu przedmiotowego podajnika pasz bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Organ II instancji nie mógł zatem przyjąć, że nieprawidłowość dotyczy wyłącznie podstawy prawnej decyzji organu I instancji i utrzymać tę decyzje w mocy. Decyzja o wadliwej treści nie może bowiem pozostać w obrocie prawnym. Należy również wskazać, że w treści decyzji organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek zawiadomienia o wykonaniu rozbiórki obiektu, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego. Prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało jednak ustalenia, czy istotnie budowa spornego obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia jego budowy. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowi wyraźnie, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcja rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt związany jest z produkcją rolną. Organy nie ustaliły jednak, czy stanowi on uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Charakter nieruchomości, na której obiekt powstał i rodzaj zabudowy ma bowiem istotne znaczenia z uwagi na sposób inwestowania ( tylko zgłoszenie budowy, bądź konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę). Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy okoliczności tej nie wyjaśniają, a zatem stanowisko organu II instancji w tym zakresie należy ocenić jako dowolne. Z przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu administracji publicznej zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Organ administracji publicznej obowiązany był zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 77 § 1 K.p.a. ), czemu uchybił. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 200 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.