II SAB/Łd 10/05

Dnia 26 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Rosińska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant referent stażysta: Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. J. S. złożył skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w miejscowości C. 56, nakazanej L. S. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] czerwca 1999r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca1999r. Nr [...]. W skardze wniósł o zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lutego 2003r. sygn.akt II S.A./Łd 1356/99 oraz jego ukaranie. Zauważył nadto, iż organ ten nie wykonał załączonego do skargi postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2004r. [...] wyznaczającego [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. 30 dniowy termin do załatwienia sprawy będącej przedmiotem tegoż wyroku. W uzupełnieniu skargi z dnia 6 stycznia 2005r. wyjaśnił natomiast, iż jego skarga dotyczy bezczynności i opieszałości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wskazał ten organ jako ten, który "nie wykonał postępowania egzekucyjnego". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przedstawiając stan faktyczny postępowania dotyczącego rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego nakazanej decyzją z dnia [...] czerwca 1999r. znak [...], samowolnie wykonanego muru z pustaków żużlobetonowych nakazanej decyzją Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] listopada 1995r., znak [...] oraz rozbiórki samowolnie przebudowanego dachu na istniejącym budynku mieszkalnym nakazanej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] czerwca 1999r., wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z przepisu tego wynika, iż wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Legitymacja skargowa jest więc, na mocy tego przepisu, jednym z wielu elementów przesądzających o dopuszczalności skargi. Badając dopuszczalność skargi sąd rozważa kwestię legitymacji skargowej skarżącego. Ocena legitymacji do zaskarżenia działań lub bezczynności organu egzekucyjnego w toku postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002r., Nr 110, poz. 151 ze zm.). W postępowaniu tym mają wprawdzie z mocy art. 18 powołanej ustawy odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, niemniej jednak ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje odrębnie i wyczerpująco problematykę uczestnictwa podmiotów w tym postępowaniu oraz zasady wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przepisy tej ustawy stanowią podstawę nawiązania tzw. stosunku egzekucyjnego, wskazują podmioty uczestniczące w tym postępowaniu, treść (prawa i obowiązki) oraz przedmiot egzekucji, zaś stosunek ten nawiązywany jest między organem egzekucyjnym, wierzycielem i dłużnikiem. Stosownie do przepisów art. 5 par. 1 pkt 1 i 26 par. 1 i 4 oraz art. 1a pkt 13 powołanej ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, a jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, wierzycielem zaś jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, a uprawnionym do żądania wykonania decyzji w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Powołane przepisy wyraźnie i jednoznacznie wskazują podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku publicznoprawnego. Podmiotem tym jest wierzyciel – organ administracji publicznej, który wydał decyzję lub postanowienie. Przepisy analizowanej ustawy wskazują także krąg podmiotów uprawnionych do kwestionowania działań, opieszałości czy bierności organu egzekucyjnego, podmiotami tymi są bez wątpienia zobowiązany do wykonania obowiązku, dłużnik zajętej wierzytelności czy osoba trzecia, która rości sobie prawa do rzeczy lub innego prawa majątkowego. Żaden z przepisów tej ustawy nie pozwala na udział w postępowaniu egzekucyjnym osobie trzeciej uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie powołanej ustawy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone w skutek wadliwego dokonywania czynności przez organ egzekucyjny. W ocenie Sądu, uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej automatycznie strony w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodzić się należy z wyrażonym przez NSA poglądem, wedle którego "stronie uprawnionej z mocy art. 28 i art. 61 § 1 kpa do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia lub stwierdzenia w drodze decyzji określonego obowiązku przez inny podmiot tego postępowania nie służy po wydaniu ostatecznej decyzji w tej sprawie legitymacja do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wymuszenia wykonania określonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001r., IV SAB 175/00, LEX nr 55781). W konsekwencji skarżący będący stroną w postępowaniu administracyjnym, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym oraz uprawnień podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi, w rozumieniu art. 50 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest zarzucana przez J. S. bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] czerwca 1999r. nakazującej L. S. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w miejscowości C. 56. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, J. S. jest stroną w postępowaniu w samowolnie wybudowanego budynku w rozumieniu art. 28 k.p.a. z tej racji, iż przedmiotowe roboty zostały wykonane na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącego. W tej sytuacji bezsporna jest okoliczność, iż postępowanie egzekucyjne nie może dotyczyć ani uprawnień ani obowiązków J. S. Skoro nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym, zmierzającym do wykonania przez L. S. obowiązków nałożonych decyzjami administracyjnymi, to w konsekwencji nie posiada on również legitymacji do wniesienia zażalenia na bezczynność organu egzekucyjnego czy skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W analizowanej sprawie bez wątpienia skarżący nie posiada interesu prawnego. Na aprobatę zasługuje przyjęty w orzecznictwie sądowym pogląd, wedle którego "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa) (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 1999r., IV SA 1285/98, LEX nr 47898). Takiego przepisu w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie sposób jednak wskazać. Nie zmienia to jednakże faktu, iż J. S., na co wskazuje znajdująca się w aktach liczna korespondencja z organami administracji publicznej, jest bezpośrednio zainteresowany wykonaniem rozbiórki przedmiotowego budynku. Interes ten jednakże ma charakter faktyczny, którego ochrona nie została zagwarantowana w toku postępowania egzekucyjnego, a jego ochrona może być podejmowana w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII kpa), co miało miejsce w tej sprawie. Podkreślić nadto trzeba, iż skarżący jako osoba trzecia i właścicielami nieruchomości sąsiedniej skutecznie może bronić swojego interesu w toku postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej i to tylko w takim zakresie, w jakim inwestycja kolidowała z jego uzasadnionym interesem (art. 5 ust. 1 pkt. 6 i ust. 2 prawa budowlanego), łącznie ze skargą do NSA na orzeczenie wydane w tym postępowaniu. Na marginesie zauważyć należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., stosownie do powołanego wcześniej przepisu art. 5 par. 1 pkt 1, nie jest organem egzekucyjnym. Organem tym jest natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., bowiem wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu domaga się skarżący. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. jako wierzyciel i organ egzekucyjny ma obowiązek z urzędu doprowadzić do przymusowego wykonania obowiązków wynikających z jego decyzji w razie uchylania się zobowiązanego L. S. od dobrowolnego jego wykonania. Z tych względów skarga jest niedopuszczalna. W sprawie zaistniała więc sytuacja, o której stanowi przepis art. 58 § 1 pkt. 6 powołanej ustawy. Wedle tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeśli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Odrzucenie skargi zaś jest równoznaczne z odmową merytorycznego rozpoznania sprawy. W tej sytuacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić.