II SAB/Łd 10/11

Dnia 7 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 roku sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Burmistrza Gminy W. w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy zobowiązuje organ do załatwienia sprawy z wniosku S. K. z dnia 26 października 2010 roku w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia 26 października 2010 r. skierowanym do Wójta Gminy W., S.K. zwrócił się o zmianę ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. Nr [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego oraz silosu na działce oznaczonej nr ewid. 422 położonej w miejscowości P. gm. W.. W tym wniosku S.K. domagał się zmiany wskazanej decyzji w zakresie: zmiany wysokości budynku na maksymalnie do 9,0 m w kalenicy oraz przesunięcia linii rozgraniczającej teren inwestycji "C-D" w kierunku zachodnim o odległość nie mniejszą niż 18 m w stosunku do tej linii określonej w załączniku nr 1 do wskazanej decyzji. Skarżący wyjaśnił, iż w budynku gospodarczym, który zamierza wybudować będzie m.in. garaż na kombajn, a wysokość wrót nie może być mniejsza niż 5 m, wysokość budynku przy okapie nie większa niż 4,5 m, zaś w kalenicy nie większa niż 9 m, wymiary budynku wyniosą 16,5m x 25m. W odpowiedzi Wójt Gminy W. pismem z dnia 9 listopada 2010 r. poinformował skarżącego, iż wniosek inwestora dotyczy budynku o innych parametrach kubaturowych i konstrukcyjnych oraz wykracza poza obszar inwestycji oznaczony literami ABCD objęty załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji, w związku z czym należy - w ocenie organu - złożyć formalny wniosek wraz z wymaganymi załącznikami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedstawionego zamierzenia inwestycyjnego. W piśmie z dnia 15 listopada 2010 r. S.K. jeszcze raz podkreślił, iż domaga się załatwienia jego sprawy w trybie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Nadto zwrócił uwagę na wątpliwości, co do określenia maksymalnej szerokości frontowej elewacji i wniósł o zmianę tego parametru z 12 m na 16,5m. Rozpoznając sprawę organ uznał iż wniosek o zmianę decyzji dotyczy obszaru działki wykraczającej poza obszar ABCD objęty decyzją z dnia [...] r., której zmiany domaga się skarżący, oraz dotyczy budynku o innych parametrach (budynek garażu), którego powyższa decyzja nie obejmowała. Na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, póz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.) wezwano inwestora do uzupełnienia niezbędnych dokumentów przez złożenie aktualnej kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000 w dwóch egzemplarzach, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego dotyczy wniosek oraz koncepcję urbanistyczno-architektoniczną inwestycji wraz z powierzchnią zabudowy i wymiarami gabarytowymi planowanej inwestycji. Organ pouczył również, iż nieuzupełnienie przedmiotowych dokumentów w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Powyższe wezwanie doręczono stronie w dniu 30 listopada 2010 roku. Dnia 15 grudnia 2010 roku S.K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na niezałatwienie w terminie jego wniosku z dnia 26 października 2010 r., o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy odnośnie budynku gospodarczego oraz silosu na paszę na dz. nr 422 w Proszeniu. Kolegium postanowieniem znak: [...] z dnia [....] r., uznało zażalenie za uzasadnione, wyznaczając Burmistrzowi W. termin stosownego załatwienia sprawy do 31 stycznia 2011 r. Zawiadomieniem z dnia 18 stycznia 2011 r. Burmistrz W. poinformował inwestora o zgromadzonych materiałach w przedmiotowej sprawie i postanowieniem znak [...] z dnia [....] r. (następnie sprostowanym w zakresie daty wydania) postanowił pozostawić bez rozpatrzenia wniosek S. K. z dnia 26 października 2010 r. w sprawie zmiany decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy odnośnie budowy budynku gospodarczego oraz silosu na paszę na działce o nr ewid. 422 położonej w P. w gminie W. z powodu nieusunięcia przez stronę braków formalnych skargi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. S.K. zarzucił Wójtowi Gminy W. bezczynność polegającą na niezałatwieniu sprawy w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy do końca stycznia 2011 r. Skarżący podniósł, że w zażaleniu wskazał, iż posiada gospodarstwo rolne o pow. ok. 70 ha, co kilkakrotnie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie W. oraz że w takim przypadku w myśl art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stosuje się przepisów art. 61 ust.1 pkt.1 tej ustawy co oznacza, że w takim przypadku w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się m.in. wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów - gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych jak i intensywności zabudowy. Skarżący zauważył, iż mimo tego, że wskazał organowi l instancji na nieprawidłowości jakie mają miejsce w decyzji, organ ten nadal działa - w ocenie strony - niekompetentnie. Następnie skarżący zaakcentował, iż właśnie dlatego, że nie może m.in. swobodnie zmieścić budynku, który zamierza wybudować w obrębie terenu określonego liniami rozgraniczającymi, wystąpił o zmianę decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, bowiem uznał, że postanowienie o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania jest sposobem załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona między innymi na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nadto, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie wszczętej żądaniem strony. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Natomiast stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Uprawniony jest zatem wniosek, że przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w K.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie decyzji. Bezwzględnie natomiast organ powinien informować strony o przyczynach opóźnienia. Ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 K.p.a.), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych, należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest bowiem do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 K.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na konieczność zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Jak wynika natomiast z treści art 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przypomnieć należy także, że organ, który nie załatwił sprawy w terminie, obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy (wyznaczony) termin załatwienia sprawy. Obowiązek sygnalizowania stronom o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym ciąży na organie administracyjnym również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności dotyczy nierozpoznania w terminie przez Wójta Gminy W. wniosku S. K. z dnia 26 października 2010 r., którym zwrócił się on o zmianę ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. Nr [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego oraz silosu na działce oznaczonej nr ewid. 422 położonej w miejscowości P. gm. W.. W tym wniosku S.K. domagał się zmiany wskazanej decyzji w zakresie: zmiany wysokości budynku na maksymalnie 9,0 m w kalenicy oraz przesunięcia linii rozgraniczającej teren inwestycji "C-D" w kierunku zachodnim o odległość nie mniejszą niż 18 m w stosunku do tej linii określonej w załączniku nr 1 do wskazanej decyzji. Mając na uwadze dyspozycję zawartą w treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na brak załatwienia sprawy w terminie. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony. Pismem z dnia 15 grudnia 2010 roku S.K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na niezałatwienie w terminie jego wniosku z dnia 26 października 2010 r., o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy odnośnie budynku gospodarczego oraz silosu na paszę na dz. nr 422 w P. Konsekwencją powyższego zażalenia było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. znak: [...] z dnia [...] r., które uznało zażalenie za uzasadnione, wyznaczając Burmistrzowi W. termin stosownego załatwienia sprawy do 31 stycznia 2011 r. W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu zasadność zarzutu skargi, że Wójta Gminy W. Powiatowy pozostaje bezczynny, albowiem wymieniony wyżej wniosek S. K. z dnia 26 października 2010 r. nadal pozostaje nierozpoznany. Za takie rozpoznanie w szczególności nie można poczytywać organowi pierwszej instancji, który ostatecznie dopuścił tryb zmiany decyzji o warunkach zabudowy przy piśmie z dnia 25 listopada 2010 r., podejmowanych przez organ czynności. Przepis art.64 §2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 2 b. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych na podstawie, którego wezwano skarżącego w/w pismem do uzupełnienia dokumentów przez złożenie aktualnej kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000 w dwóch egzemplarzach, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego dotyczy wniosek oraz koncepcję urbanistyczno-architektoniczną inwestycji wraz z powierzchnią zabudowy i wymiarami gabarytowymi planowanej inwestycji, nie dawał podstaw do nałożenia tychże obowiązków pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Rozpatrując zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy nie można abstrahować od poprawności podejmowanych działań przez organ na podstawie przepisów prawa mających zastosowanie w rozpoznaniu danej sprawy. Ocena ta winna być podjęta z punktu widzenia prawidłowości podjętych działań, a nie tylko wypełnienia formalnych czynności procesowych. Przepis art. 52 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 2 b. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych nie nakłada obowiązku przedłożenia "aktualnej mapy". Oczywiście nie można wykluczyć, iż niekiedy mapy się dezaktualizują i to w czasie krótszym niż trzy lata, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, to jednak winno to podlegać sprawdzeniu przez organ pierwszej instancji, bądź chociażby skierowaniu zapytania do skarżącego, czy mapa jest aktualna. Dopiero po uzyskaniu oświadczenia strony, iż mapa jest nieaktualna można nałożyć obowiązek dostarczenia aktualnej. Wydaje się też, iż znajdująca się w aktach mapa daje możliwość zaznaczenia nowego obszaru inwestycji przez inwestora ( skarżącego ) i wykonania ponownej analizy urbanistycznej przez organ. Również nie mającym oparcia w przywołanym przepisie jest nałożony obowiązek przedstawienia "koncepcji urbanistyczno - architektonicznej. Przepis zobowiązuje do przedstawienia sposobu zagospodarowania terenu i wskazania gabarytów planowanej inwestycji, co zostało przedstawione we wniosku wszczynającym postępowanie i kolejnym piśmie skarżącego z dnia 15 stycznia 2010 r.. Jeżeli organ uznał te wyjaśnienia za niewystarczające mógł prowadzić postępowanie w kierunku wyjaśnienia tych okoliczności, twierdzenie zaś, że nie zostały one przedstawione jest nieuprawnione. W analizowanym stanie faktycznym nie można wobec tego uznać za załatwienie sprawy wydanie formalnego postanowienia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Wobec powyższego bezsporny w sprawie jest zarówno upływ terminów przewidzianych w art. 35 i 36 K.p.a., jak i fakt braku wydania wnioskowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia. Okoliczności te są wystarczające, by uwzględnić skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał istnienie stanu bezczynności po stronie Wójta Gminy W. i na podstawie art. 149 p.p.s.a. wyznaczył organowi termin jednego miesiąca, liczony od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, na wydanie rozstrzygnięcia, które załatwiałoby przedmiotowy wniosek S. K. m.ch.