II SAB/Łd 100/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. Z. na bezczynność Burmistrza P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza P. na rzecz skarżącego P.Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc II SAB/Łd 100/21 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga P. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący 3 lutego 2021 r. wiadomością e-mail wysłaną na internetową skrzynkę odbiorczą Urzędu Miejskiego w P., powołując się na art. 61 Konstytucji RP wniósł o udzielenie informacji publicznej dotyczącej kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. (dalej: RIO) w Gminie P. z 2020 r. We wniosku skarżący wskazał, że prosi o przesłanie na adres e-mail w postaci skanu w pliku pdf umożliwiającym kopiowanie tekstu: protokołu z kontroli; wniosków i zaleceń pokontrolnych w/w kontroli; odpowiedzi udzielonej RIO w sprawie kontroli i wniosków pokontrolnych. Jednocześnie skarżący skierował zapytanie "czy protokół z kontroli został podpisany przez Burmistrza Miasta i Skarbnika? Jeśli nie, to dlaczego?". Pismem z 17 lutego 2021 r. Burmistrz Miasta P. poinformował skarżącego, że udzielenie informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie jest możliwe z uwagi na zakres żądanych informacji, wskazując jednocześnie, że informacja zostanie udzielona w terminie do 19 marca 2021 r. W dniu 24 lutego 2021 r. wiadomością e-mail wysłaną na internetową skrzynkę odbiorczą Urzędu Miejskiego w P., powołując się na art. 61 Konstytucji RP skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, prosząc o udzielenie informacji: "czy dokumenty o których udostępnienie wystąpiłem, a których przesłanie zostało mi przedłużone ze względu na "zakres żądanej informacji", zostały między RIO w Ł. a Gminą P. przesłane w sposób tradycyjny, czy w formie elektronicznej?". Skarżący poprosił o przesłanie odpowiedzi na adres e-mail. W dniu 18 marca 2021 r. Burmistrz Miasta P., w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 3 lutego 2021 r., przesłał w załączeniu protokół z kontroli, wnioski i zalecenia pokontrolne oraz odpowiedzi udzielone RIO. Jednocześnie organ poinformował, że odpowiedź na pytanie, "czy protokół został podpisany przez Burmistrza Miasta i Skarbnika?" została zawarta w załączonym piśmie z 17 grudnia 2020 r. W skardze na bezczynność Burmistrza Miasta P., wniesionej 15 kwietnia 2021 r. drogą elektroniczną, P. Z. zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku; 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. stwierdzenie, że bezczynność organu ze względu na milczenie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że 24 lutego 2021 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pomimo upływu terminu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, podmiot zobowiązany do którego skierowano wniosek nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Następnie pismem z 29 kwietnia 2021 r. organ poinformował skarżącego, że dokumenty dotyczące przeprowadzonej kontroli przez RIO mają postać tradycyjną (papierową). Jednocześnie Burmistrz Miasta P. wskazał, że informacja co do treści i postaci dokumentów z kontroli przeprowadzonej przez RIO w Ł. została przekazana skarżącemu 18 marca 2021 r. przy piśmie znak: [...]. Do pisma w załączeniu zostały przekazane skany dokumentów w postaci protokołu z kontroli, wniosków i zaleceń pokontrolnych i odpowiedzi udzielonych RIO, co potwierdza, że dokumenty zostały przesłane w formie tradycyjnej (papierowej). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że informacja publiczna została udzielona skarżącemu zarówno w zakresie treści, jak i postaci dokumentów postępowania kontrolnego. Z posiadanej przez organ oryginalnej dokumentacji zostały sporządzone skany, które jednoznacznie potwierdziły, że dokumentacja postępowania kontrolnego ma formę tradycyjną (papierową). Ponadto organ podniósł, że z uwagi na treść skargi, z której wynikało, że dla skarżącego fakt przekazania dokumentacji w formie skanów dokumentów nie okazał się wystarczająco jasny co do postaci dokumentów jaką we wnioskowanym zakresie dysponuje organ, Burmistrz Miasta P. pismem z 29 kwietnia 2021 r. znak: [...] ponownie poinformował skarżącego, że dokumenty postępowania kontrolnego mają postać tradycyjną (papierową). Zdaniem organu, odpowiedź w pełnym zakresie, zarówno co do treści jak i postaci dokumentów, została udostępniona skarżącemu, więc w ocenie Burmistrza Miasta P. w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Jednocześnie Burmistrz Miasta P. zaznaczył, że przedłużenie terminu do udzielenia informacji na wniosek z 3 lutego 2021 r. było spowodowane zakresem żądanych informacji, który obejmował kilkaset stron wymagających anonimizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149a § 1a ustawy p.p.s.a.). Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy zatem przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej. Przystępując do merytorycznych rozważań należy wskazać, iż bezczynność organu administracji publicznej, zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ustawodawca zdefiniował bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje zatem w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019, poz. 1429 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej], nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie tej ustawy, nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 powoływanej ustawy, bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta P.. Wyjaśnić przy tym należy, iż w rozpoznawanej sprawie spór w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczy nie stricte samej informacji publicznej, a formy w jakiej była ona przetwarzana uprzednio przez organ. Wyjaśnić bowiem należy, iż pierwotnie skarżący wystąpił o udostępnienie mu informacji publicznej dotyczącej protokołów kontroli, wniosków i zaleceń pokontrolnych oraz odpowiedzi udzielonej przez Burmistrza Miasta P. Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Ł. w związku z prowadzoną w Gminie P. kontrolą Regionalnej Izby Obrachunkowej. W tym zakresie organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji publicznej. Natomiast jak wynika z treści skargi, w obecnym postepowaniu problem dotyczy udzielenia informacji w jakiej postaci przekazywane były dokumenty, o których udostępnienie wystąpił skarżący. Dokładnie, jak sprecyzował to skarżący, czy były one przesyłane w formie tradycyjnej, czy w formie elektronicznej. Przepis art. 6 pkt 4 lit a) ustawy o dostępie do informacji publicznej jako informację publiczną statuuje przy tym jako dane publiczne "treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: (...) dokumentacje przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających". Zatem w tym przypadku mamy do czynienia z informacją publiczną co do postaci w jakiej zostały przekazane skarżącemu żądane przez niego dokumenty. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Z powyższych względów niewątpliwie uznać należy, że żądane przez skarżącego informacje należą do kategorii informacji publicznej, co też nie było kwestionowane przez organ. Z akt sprawy niniejszej wynika, iż w chwili wniesienia skargi (nadanej w formie elektronicznej 15 kwietnia 2021 r.) organ pozostawał bezczynny, gdyż w sposób bezpośredni, poprzez jednoznaczne ustosunkowanie się do pytania skarżącego, żądanej informacji udzielił dopiero 29 kwietnia 2021 r. Nie sposób w tym względzie zgodzić się z twierdzeniami organu, że żądana informacja (dotycząca postaci dokumentów urzędowych) wynikała bezpośrednio z faktu przekazania skarżącemu przekazania skanów żądanych dokumentów. Jest to jedynie domniemanie, że skarżący mógł wyciągnąć taki wniosek z samego faktu przekazania mu żądanej dokumentacji w formie skanów. Ponadto sam organ w swoim piśmie z 29 kwietnia 2021 r. stwierdził, że "Z uwagi jednak na fakt, iż przesłana informacja w zakresie postaci dokumentów kontrolnych okazała się dla Pana niejasna informujemy ponownie, iż dokumenty, o które Pan wystąpił dotyczące przeprowadzonej kontroli przez RIO mają postać tradycyjną (papierową). Zatem w praktyce żądana informacja udzielona została dopiero w dacie 29 kwietnia, kiedy to organ w sposób jednoznaczny udzielił takowej informacji skarżącemu. Należy zatem stwierdzić, iż organ uchybił ustawowemu terminowi do udzielenia informacji publicznej (który minął 10 marca 2021 r.) i do 29 kwietnia 2021 r. pozostawał w bezczynności. Okoliczność udostępnienia informacji, nawet po wniesieniu skargi, rodzi jednakże ten skutek, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania wymaganych czynności w dniu orzekania przez Sąd staje się bezprzedmiotowe. Tym samym postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wobec tej konstatacji uznać należy, że w sprawie zaszła przesłanka do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność, albowiem bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, ów stan bezczynności nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem mimo, iż trwał ponad miesiąc, to jednak nie sposób przypisać organowi w związku z tym złej woli. Działania organu od samego początku nakierowane były pozytywnie, tj. na udostępnienie skarżącemu żądanych informacji, w szczególności dotyczących "materialnego" odniesienia do żądanych informacji, tj. przekazania dokumentów dotyczących kontroli w Gminie P.. Co do informacji o postaci przekazanych dokumentów kontrolnych, organ błędnie utożsamiał sam fakt przekazania zeskanowanych dokumentów jako udzielenie informacji co do postaci (formy) tej dokumentacji. Nie należy jednak z powyższego wyciągać zbyt daleko idących wniosków co do złej woli organu, czy świadomej odmowy udzielania informacji. Niewątpliwie okres bezczynności był stosunkowo długi, jednak po uzyskaniu informacji, że skarżący wciąż uznaje, iż nie otrzymał żądanej informacji organ takowej udzielił. Ocenić należy, że bezczynność nie była zamierzona. Uwzględniając motywy działania organu nie można dopatrzeć się złej woli w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że działanie to nie było zamierzone. Z tych też względów uznać należało, że nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która w ocenie Sądu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (100 złotych). B.A.