II SAB/Łd 101/11

Dnia 8 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 roku sprawy ze skargi A Spółka jawna z siedzibą w Ł. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Marszałka Województwa [...] do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku A Spółka jawna z siedzibą w Ł. z dnia 13 października 2011 r. w części, w jakiej informacja ta nie została udzielona - w terminie 14 dni, od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz strony skarżącej A Spółka jawna z siedzibą w Ł. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 2 grudnia 2011 r. A. Spółka jawna z siedzibą w Ł. reprezentowana przez pełnomocników adwokata M. G. i radcę prawnego M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Marszałka Województwa Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej o kwocie dofinansowania ze środków publicznych, w ramach programu regionalnego - RPO WŁ IV.3, wypłaconego dotychczas przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy na rzecz B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na mocy umowy o dofinansowanie nr UDA-RPLD.04.03.00-00-023/09-00, wraz z podaniem kwot poszczególnych transz oraz datami dokonania wypłaty tych środków na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., której udzielenia strona skarżąca domagała się pismem z dnia 13 października 2011 r. Według skarżącej Spółki organ wbrew treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) błędnie uznał, że informacja o wysokości poszczególnych transz dofinansowania wypłaconych beneficjentowi nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu w/w ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że informacja o wysokości poszczególnych transz dofinansowania wypłaconych beneficjentowi stanowi informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy. W motywach skargi podniesiono, że pismem z dnia 13 października 2011 r. skarżąca Spółka zwróciła się do COP w Ł. o udostępnienie informacji publicznej o kwocie dofinansowania ze środków publicznych, w ramach programu regionalnego - RPO WŁ IV.3, którymi dysponuje Centrum, wypłaconego dotychczas na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na mocy umowy o dofinansowanie nr UDA-RPLD.04.03.00-00-023/09-00, wraz z podaniem kwot poszczególnych transz oraz datami dokonania wypłaty tych środków na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Pomimo upływu terminu wynikającego z dyspozycji art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja nie została udzielona. Dopiero w dniu 8 listopada 2011 r. doręczono stronie odpis pisma COP skierowanego do Dyrektora Departamentu ds. RPO Urzędu Marszałkowskiego w Ł. o przekazaniu według właściwości wniosku strony. Strona skarżąca podkreśliła, że COP uchybił terminowi do udzielenia informacji albo powiadomienia, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy. Także Dyrektor Departamentu ds. RPO Urzędu Marszałkowskiego w Ł. nie zachowując terminu wynikającego z art. 13 w/w ustawy, pismem doręczonym pełnomocnikowi strony w dniu 8 listopada 2011 r. odmówił udzielenia informacji publicznej o wysokości wypłaconego dotychczas B. sp. z o.o. z/s w Ł. dofinansowania z uwzględnieniem kwot poszczególnych transz dofinansowania i dat dokonania poszczególnych wypłat. Zdaniem strony w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych informacja objęta żądaniem zawartym w piśmie z dnia 13 października 2011 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a organ, nie udzielając tej informacji i powiadamiając jedynie o tym, że w jego ocenie informacja taka nie stanowi informacji publicznej, znalazł się w stanie bezczynności. Sprawą publiczną jest bowiem sposób wydatkowania kwot przeznaczonych na dofinansowania w ramach regionalnych programów operacyjnych. Reasumując strona skarżąca w trybie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 13 października 2011 r., w części, w jakiej informacja ta nie została udzielona, w terminie zgodnym z art. 13 ust. 1 w/w ustawy oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Ł. reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego T.J. wniósł o umorzenie postępowania lub ewentualnie o oddalenie skargi. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek Spółki o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w dniu 18 października 2011 r. Natomiast w dniu 4 listopada 2011 r. wpłynęło do Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego w Ł. pismo Zastępcy Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy, przekazujące przedmiotowy wniosek z uwagi na fakt, iż projekt nr WND-RPLD.04.03.00-00-023/09 realizowany jest przez Instytucję Zarządzającą RPO WŁ w ramach IV Osi Priorytetowej RPO WŁ na lata 2007-2013. W dniu 8 listopada 2011 r. przesłano wnioskodawcy informację, że z firmą B. Sp. z o.o. została zawarta umowa o dofinansowanie na łączną kwotę dofinansowania 278.804,50 PLN. Nie podano jednak informacji o terminach przekazania oraz kwotach poszczególnych transz dofinansowania, albowiem - w opinii organu - powyższe dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie stosuje się do nich przepisów tej ustawy. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. stawili się pełnomocnik strony skarżącej - adwokat M.G., który poparł skargę oraz pełnomocnik organu – radca prawny T.J., który wniósł o umorzenie postępowania bądź ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W przypadku, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, Sąd, uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (vide: Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. prof. R. Husera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 536). Inaczej mówiąc, wniesienie skargi na bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu lub podjęcia czynności, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ błędnie uważał, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu lub podjęcia czynności. Dla stwierdzenia, że w konkretnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był w świetle przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Bezczynność organu można ogólnie rzecz biorąc określić, jako sytuację, gdy zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, pomimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. W świetle powyższych uwag zasadny wydaje się wniosek, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa") mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności metrialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, milcząc wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Zatem, Sąd administracyjny, aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności musi rozstrzygnąć, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 50/06 - Lex nr 291197). W rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami postępowania sprowadza się w pierwszej kolejności do odpowiedzi na pytanie, czy określone w piśmie z dnia 13 października 2011 r. informacje, których udostępnienia żąda A. Spółka jawna z siedzibą w Ł. od Marszałka Województwa Ł. mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jeśli tak, to w drugiej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy wobec tego organ pozostaje w bezczynności nie udzielając rzeczonej informacji. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 ustawy, w myśl którego każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 ustawy, ustawodawca określił w sposób przykładowy te sfery działalności, w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Są to w szczególności informacje o: polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych (pkt 4), a także majątku publicznym (pkt 5), w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f) długu publicznym, g) pomocy publicznej, h) ciężarach publicznych. Informacją publiczną jest wobec tego każda informacja dotycząca szeroko rozumianej działalności publicznej, w tym organów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz o majątku publicznym, w tym o udzielanej ze środków tego majątku pomocy publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W piśmiennictwie przedmiotu podobnie jak i w judykaturze sądów administracyjnych pojęcie informacji publicznej rozumiane jest bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Treść przepisu art. 6 ustawy wskazuje, że wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Pozwala jedynie zorientować się, do jakiego typu stanów faktycznych odnosi się dane pojęcie (M. Jaśkowska - Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 26). Z treści art. 1 ustawy, jak i art. 61 Konstytucji wynika, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego też uwzględniając konstrukcje art. 1 należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie. Podkreślił to szczególnie Naczelny Sąd Administracyjny uznając, "czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą należy, respektując zasadę powszechnego dostępu, interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03 – Lex nr 79357, M.Prawn.2003/17/770). Tak, więc podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, interpretując zapisy ustawowe powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona. Granicę ujawnienia informacji zakreśla art. 5 ustawy, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy o ochronie tajemnicy niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych. Informacja publiczna jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie dotyczy zaistniałych faktów i zdarzeń (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r. II SAB/Wa 166/04). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca we wniosku z dnia 13 października 2011 r. zażądała od Marszałka Województwa Ł. udostępnienia informacji o kwocie dofinansowania ze środków publicznych, w ramach programu regionalnego –RPO WŁ IV.3, którymi dysponuje Centrum, wypłaconego dotychczas przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy, na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na mocy umowy o dofinansowanie nr UDA-RPLD.04.03.00-00-023/09-00, wraz z podaniem kwot poszczególnych transz wypłaconego przez Centrum dofinansowania oraz datami dokonania wypłaty tych środków na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł.. W przekonaniu Sądu informacje, o których udostępnienie wnioskowała skarżąca Spółka posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "g" ustawy. Są to bowiem informacje o majątku publicznym, a ściślej rzecz biorąc o pomocy publicznej. Nie budzi wątpliwości fakt, że politykę rozwoju w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.) prowadzi się na podstawie strategii rozwoju, przy pomocy programów służących osiąganiu celów, o których mowa w art. 2, z wykorzystaniem środków publicznych. Po myśli art. 3 wspomnianej ustawy, politykę rozwoju prowadzą Rada Ministrów, samorząd województwa, samorząd powiatowy i gminny. Stosownie natomiast do treści art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, z późn. zm.). A contrario, dokumentacja dotycząca zwycięzców konkursu, po zawarciu z nimi jako beneficjentami umów o dofinansowanie, w tym określona w umowie kwota dofinansowania ze środków publicznych, wskazanie kwot poszczególnych transz wypłaconego na rzecz beneficjenta dofinansowania wraz z datami wypłaty tychże środków na rzecz beneficjenta nie korzysta z ochrony przewidzianej w cytowanym wyżej przepisie art. 28 ust. 8 i co trzeba zaakcentować może podlegać udostępnieniu jako informacja publiczna w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konkludując, skoro informacje których udostępnienia żądała strona skarżąca są informacjami publicznymi, to nie budzi wątpliwości fakt, że Marszałek Województwa Ł. jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, powinien te informacje udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, tak jak stanowi o tym art. 13 ust. 1 ustawy. Dopiero w sytuacji, gdyby informacja publiczna nie mogła zostać udostępniona w terminie, o którym wyżej mowa, wówczas Marszałek winien powiadomić wnioskodawcę w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi jednoznacznie, iż Marszałek Województwa Ł. po przekazaniu mu w dniu 4 listopada 2011 r. przez Zastępcę Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. wniosku skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej, pismem z dnia 8 listopada 2011 r. poinformował stronę skarżącą, że z beneficjentem B. Sp. z o.o. została zwarta umowa na łączną kwotę dofinansowania 278.804,50 PLN i wskazał, iż informacja w tym przedmiocie znajduje się na stronie internetowej www.rpo.lodzkie.pl. Jednocześnie organ wyraził stanowisko, że wysokość poszczególnych transz dofinansowania wypłaconych beneficjentowi nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Skoro zatem, w świetle poczynionych wyżej rozważań, kwota dofinansowania określona w umowie, podobnie jak i kwota poszczególnych transz wypłaconego dofinansowania, których suma notabene składa się na ogólną kwotę dofinansowania ze środków publicznych, czy też termin – daty wypłacenia tych środków na rzecz beneficjenta są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, to Marszałek Województwa Ł. odmawiając skarżącej Spółce udostępnienia informacji w pozostałym zakresie, czyli co do wysokości i terminu wypłaconych transz dofinansowania, bez wątpienia pozostaje w bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku w trybie art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). B.C.