II SAB/Łd 104/18

Dnia 23 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 roku sprawy ze skargi Wspólnoty A wsi S. na bezczynność Wójta Gminy T. w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. A. P. Pismem z dnia 30 maja 2018 r. Wspólnota A wsi S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy T. Bezczynność Wójta wg Wspólnoty przejawia się niewykonaniem decyzji Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] r., którą nałożono na Wójta obowiązek złożenia do depozytu sądowego określonej kwoty. Wójtowi Gminy T. zarzucono naruszenie art. 132 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 74 dalej jako u.g.n.,) przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji art. 6 w zw. z art. 17 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Mając na uwadze powyższe strona wniosła o zobowiązanie organu do wykonania wskazanej wyżej decyzji Starostwa Powiatowego w T., która stała się ostateczna w dniu 7 sierpnia 2012 r., w zakreślonym przez sąd terminie, o stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego Wspólnoty wsi S. sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , wymierzenie Wójtowi Gminy T. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art.156 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Strona wyjaśniła, że Gmina była upominana wielokrotnie, a ostatnio pismem z dnia 14 marca 2018 r. została wezwana do wykonania decyzji w terminie 7 dni od jej doręczenia. Ponadto, pismem z dnia 8 maja 2018 r. złożone zostało w tej sprawie ponaglenie do SKO w P. Pomimo wielokrotnych wezwań i próśb do depozytu sądowego nie wpłynęły żadne środki od Gminy T. Mając na uwadze że zwłoka w zapłacie trwa już prawie 6 lat skargę strona uznała skargę za uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie w całości. W pierwszej kolejności organ podniósł, że skarga wniesiona została w imieniu podmiotu, który w świetle prawa nie istnieje. Wójt przytoczył treść art. 14 i 15 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i podkreślił, że skarga nie została złożona w imieniu podmiotu umocowanego do występowania na rzecz wspólnoty, to jest spółki powołanej przez właścicieli nieruchomości, uprawnionych do korzystania ze wspólnoty. Ponadto, z uwagi na rzeczywisty brak podmiotu uprawnionego (niespełnienie wymogów określonych w art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), brak jest podstaw do wydatkowania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego środków, które nigdy nie zostałyby podjęte z depozytu sądowego, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim z przyczyn natury formalnej. W stanie faktycznym opisanym w skardze Wójt Gminy ani nie prowadzi, ani też nie ma obowiązku prowadzenia żadnego postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie ustalenia odszkodowania za grunty organem właściwym jest Starosta, który wydał decyzję, natomiast Wójt Gminy jest organem jednostki samorządu terytorialnego, która była stroną tego postępowania. Nie zachodzą zatem żadne przesłanki pozwalające na rozpatrywanie skargi w trybie przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei ocena, że Gmina nie wykonuje decyzji administracyjnej uprawnia natomiast do wystąpienia przeciwko Gminie do sądu powszechnego. Na rozprawie w dniu 9 października 2018 roku pełnomocnik strony skarżącej złożył do akt postępowania postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] marca 2018 roku (sygn.. akt [...]), w którym sąd ten utrzymał w mocy postanowienie referendarza sądowego, oddalające wniosek Wspólnoty A Wsi S. o nadanie klauzuli wykonalności decyzji Starosty Powiatowego w T. z dnia [...] roku. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Rejonowy w T. wyraził m.in. pogląd, że wierzycielowi służy skarga do sądu administracyjnego w przypadku zwłoki w złożeniu do depozytu sądowego bądź powództwo o zapłatę świadczeni objętego decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli sądu poddane zostało zaniechanie – wg strony skarżącej – wykonania ostatecznej decyzji przez Wójta Gminy S. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, czy skarga dotyczy sprawy pozostającej w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1379 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie zaś z § 3 art. 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Skarga na bezczynność organów, co wynika z jednoznacznego brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy, może dotyczyć tylko przypadków określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu. Chodzi tu zatem o sytuacje, gdy organ administracyjny pozostaje w bezczynności, mimo iż jego obowiązkiem jest podjęcie stosownego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia albo też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Tymczasem pełnomocnik strony skarżącego zarzut bezczynności kieruje do podmiotu zobowiązanego do złożenia do depozytu sądowego określonej kwoty. Obowiązek wprawdzie wynika z decyzji administracyjnej, ale to nie Wójt był organem prowadzącym postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość. Wójt Gminy na mocy ostatecznej decyzji Starosty jest jedynie podmiotem zobowiązanym do określonego zachowania, jego przymiot organu administracji publicznej pozostaje w tym przypadku bez znaczenia, w sprawie ten jest zobowiązanym a nie organem administracji publicznej, o którym stanowi cytowany art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.. Kwestia złożenia określonej sumy do depozytu podlega reżimowi ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarga zatem dotyczy sprawy nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego, nie mieści się bowiem w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.. Stosowanie zaś do dyspozycji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. są odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe należało orzec jak w sentencji. Należy też wyjaśnić, że powyższa konstatacja, aczkolwiek zawierająca odmienne wnioski, niż wskazane w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w T., nie narusza normy art. 58 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd nie może odrzucić skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Sąd powszechny orzekał bowiem jedynie w sprawie o nadanie klauzuli wykonalności ostatecznej decyzji Starosty, przyczyną oddalenia wniosku były inne okoliczności, niż stwierdzenie niewłaściwości sądu powszechnego. W tej sytuacji nie mamy do czynienia z sytuacją uregulowaną w art. 58 § 4 p.p.s.a., a pogląd sądu powszechnego nie przesądza dopuszczalności skargi na bezczynność. Ponadto należy podnieść, że skarga została wniesiona przez Wspólnotę A wsi S. Wspólnoty gruntowe w świetle przepisów ustawy z dnia 29.VI.1963 r. (t.j. Dz.U.2016,703) obejmują wspólne nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne, należące do jednej z grup szczegółowo w ustawie wymienionych (art. 1 ustawy). Mają one służyć zaspokojeniu wspólnych potrzeb uprawnionych do udziału w tych wspólnotach (art. 6). Wspólnota gruntowa to zatem zespół nieruchomości, obszar, nie ma ona osobowości prawnej, nie jest podmiotem obrotu prawnego, a jego przedmiotem. Właściciele nieruchomości tworzących wspólnotę są określani jako uprawnieni do korzystania ze wspólnoty. Wspólnota gruntowa nie zdolności do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, nie ma zatem przymiotu zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 p.p.s.a. Natomiast dla realizacji celów wspólnoty gruntowej ustawodawca nakłada na osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej obowiązek utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 ustawy). Powołana spółka ma charakter osoby prawnej, działa na podstawie statutu, który m.in. powinien określać prawa i obowiązki członków spółki oraz organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania (art. 15 i 16). Przepisy te wskazują na to, że powołanymi do zarządzania wspólnotą, reprezentowania jej na zewnątrz, a więc również występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty, jest wyłącznie spółka i przewidziane w jej statucie organy. Poszczególny uczestnik wspólnoty może działać w omawianym zakresie jedynie za pośrednictwem organów statutowych, a nie własnym swoim prawem. Uprawnienia jego nie sięgają bowiem dalej niż przewiduje to statut oraz przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przepisy przewidują jedynie prawo uczestnika wspólnoty do zbycia w warunkach ściśle przewidzianych w ustawie swego udziału (art. 26 i 27). Uprawnionemu do udziału we wspólnocie nie przysługuje na wzór współwłaściciela legitymacja procesowa do wytoczenia jakiegokolwiek powództwa mającego na celu ochronę rzeczy stanowiących przedmiot wspólnoty. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnictwo do reprezentowania Wspólnoty dla profesjonalnego pełnomocnika podpisane zostało przez 6 osób, określonych jako "Zarząd Wspólnoty A wsi S.". Tymczasem uregulowania prawne dotyczące wspólnot gruntowych nie przewidują istnienia takiego organu wspólnoty. Wspólnota gruntowa nie ma zatem zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 p.p.s.a., czyli zdolności do wstępowania przed sądem administracyjnym jako strona, nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Rację ma zatem Wójt zarzucając, że skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony. Osoby podpisane jako Zarząd Wspólnoty należy potraktować jako osoby fizyczne, należące do uprawnionych w myśl art. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, ale jak wykazano wcześniej, nie są oni uprawnieni do działania w imieniu i na rzecz wspólnoty. Wady tej nie sanuje pełnomocnictwo złożone do akt już po zamknięciu rozprawy przez Zarząd Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty A wsi S., nadal bowiem wnoszącym skargę pozostaje Wspólnota A. Także ze względów podmiotowych skarga okazała się niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.) jako wniesiona przez ciało nie będące podmiotem uprawnionym do podejmowania czynności prawnych. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 5 p.p.s.a. dc