II SAB/Łd 104/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta R. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 marca 2021 r.; 3. zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz skarżącego J.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc Pismem z 28 kwietnia 2021 r., złożonym w siedzibie organu 28 kwietnia 2021 r., J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z 1 marca 2021 r., domagając się pkt 1 - zobowiązania Prezydenta Miasta R. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, pkt 2 – zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy, pkt 3 - zasądzenia od Prezydenta Miasta R. zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że 1 marca 2021 r. złożył drogą tradycyjną na dziennik podawczy Urzędu Miasta R. wniosek do Prezydenta Miasta R. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przesłania skanu umowy, której przedmiotem jest ocena stanu technicznego Miejskiego Domu Kultury lub dokumentacji projektowej dotyczącej prowadzonego na obiekcie A w R. zadania inwestycyjnego. Do dnia złożenia niniejszej skargi, tj. do 28 kwietnia 2021 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył ustawowy, 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Termin na udostępnienie informacji upłynął 15 marca 2021 r. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o pkt 1 -umorzenie postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość (na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), pkt 2 - stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że 1 marca 2021 r. skarżący złożył do Urzędu Miasta R. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym wnioskował o przesłanie skanu umowy, której przedmiotem była ocena stanu technicznego Miejskiego Domu Kultury lub dokumentacji projektowej dotyczącej prowadzonego na obiekcie A w R. zadania inwestycyjnego. W dniu 28 kwietnia 2021 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast 29 kwietnia 2021 r. organ po przekroczeniu ustawowego 14 - dniowego terminu udostępnił informacje publiczne skarżącemu - w postaci udzielenia informacji drogą elektroniczną komu zostało zlecone wykonanie ekspertyzy technicznej. Jednocześnie tą samą drogą został przekazany skan umowy na sporządzenie ekspertyzy. Zatem, zdaniem organu, stan bezczynności został usunięty po złożeniu przez skarżącego skargi w przedmiotowej sprawie. Skoro organ po wniesieniu skargi udostępnił wymienione we wniosku dane, bezczynność będąca przedmiotem zaskarżenia przestała istnieć, co winno uzasadniać umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Nadto - zdaniem organu - w sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organowi nie można przypisać złej woli skoro z akt sprawy wynika, że nie zignorował on wniosku skarżącego. Przygotowanie żądanych przez skarżącego informacji wymagało współdziałania - i jak wynika z akt sprawy — takie współdziałanie zostało podjęte natychmiast po otrzymaniu przez organ wniosku. Przygotowanie informacji dla skarżącego, w tym sporządzenie skanu wnioskowanych dokumentów nastąpiło 29 kwietnia 2021 r. Takiego działania nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 12 maja 2021 r. skarżący został wezwany do wypowiedzenia się w terminie 7 dni, czy wobec udzielenia mu przez Prezydenta Miasta R. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podtrzymuje skargę na bezczynność tego organu. Odpowiadając na powyższe, pismem z 25 maja 2021 r. J.S. podtrzymał skargę i wniósł o stwierdzenie, że Prezydent Miasta R. dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz podtrzymał wniosek o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organ ponad czterokrotnie przekroczył termin udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej, a jej udzielenie nastąpiło 29 kwietnia 2021 r. tylko dlatego, że dzień wcześniej złożona została skarga. Co istotne, przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej było przesłanie skanu jednej umowy zawartej przez Miasto R., a więc zakres rzeczowy wniosku predysponował go do załatwienia od razu. Wnioskodawca nie wystąpił bowiem o informację przetworzoną, czy też taką, której przesłanie wymagałoby nakładu czasu i pracy przekraczających to, co mieści się w całkowicie podstawowych obowiązkach urzędniczych. Po drugie, organ przez prawie dwa miesiące nie tylko nie udzielił wnioskodawcy żądanej informacji, ale też nie powiadomił go o tym, że jego wniosek będzie rozpatrzony w terminie dłuższym. Jednocześnie skarżący podkreślił, że skoro organ po wniesieniu skargi udostępnił informację, o którą skarżący wystąpił, to zdezaktualizowała się konieczność wydania orzeczenia zobowiązującego organ do jej udostępnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest skarga J. S. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z 1 marca 2021 r. Wspomnianym wyżej wnioskiem skarżący domagał się od organu przesłania skanu umowy, której przedmiotem jest ocena stanu technicznego Miejskiego Domu Kultury lub dokumentacji projektowej dotyczącej prowadzonego na obiekcie A w R. zadania inwestycyjnego. Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 - przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p."). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Jak zwracał na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: pkt 1 - informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; pkt 2 - informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; pkt 3 - informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (vide: wyroki z 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11, 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 504/18 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostęp do informacji publicznej stanowi narzędzie kontroli społecznej, dzięki któremu każdy obywatel staje się swego rodzaju "audytorem władzy", która poddana tak szerokiej kontroli powinna działać w taki sposób, aby wynik tej swoistej kontroli wypadał jak najlepiej. Szeroki dostęp do informacji ma jednocześnie powstrzymać organy władzy przed próbami manipulacji opinią publiczną, ponieważ jawność działania organów administracji publicznej powoduje, że wszelkie tego rodzaju działania wcześniej lub później zostaną ujawnione i staną się przedmiotem publicznej debaty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, 22 października 2019 r. sygn. akt I OSK 968/18 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (vide: wyrok NSA z 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1514/16 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: pkt 1 - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 2- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; pkt 3 - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że Prezydent Miasta R. będący adresatem wniosku z 1 marca 2021 r. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wnioskowana informacja bezspornie posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Organ powinien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że organ w dacie wniesienia skargi, czyli 28 kwietnia 2021 r., pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Bezczynność ustała 29 kwietnia 2021 r., kiedy to organ udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną. Kwestią niesporna jest również, że organ ustosunkował się do wniosku z 1 marca 2021 r. z uchybieniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sam fakt udzielenia informacji publicznej, nawet jeśli impulsem do działania organu była skarga na bezczynność organu, nie może być jednak kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa czy obejście prawa. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Taka sytuacja na gruncie rozpatrywanej sprawy nie miała miejsca. W punkcie 2 sentencji wyroku, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z 1 marca 2021 r., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uznać należy, że cel skargi na bezczynność, jakim jest zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności został zrealizowany. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 złotych składa się równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi. dc