II SAB/Łd 108/19

Dnia 25 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 roku sprawy ze skargi P. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. a.bł. II SAB/Łd 108/19 UZASADNIENIE P. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) - powoływanej jako: "u.d.i.p." - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zachodzą przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Skarżący wyjaśnił, że 31 października 2019 r. zwrócił się do organu z wnioskiem a udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. korespondencji wraz z załącznikami, jaka wpłynęła od byłego Burmistrza P. do obecnego Burmistrza P., o jakiej mowa w artykule "Chciałbym dla pani pracować, pani burmistrz", opublikowanego w "Gazecie [...] " nr [...] z [...] r.; 2. jaka była odpowiedź Burmistrz P., na propozycje przesłane przez byłego burmistrza wraz treścią tej odpowiedzi; 3. podanie sygnatury przyjęcia na dziennik ww. korespondencji, dokładnej daty wpływu, pocztowego nr nadania listu, jaka została wysłana przez M. B. Pismem z 9 września 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowa informacja nie stanowi informacji publicznej, ma bowiem charakter prywatnego dokumentu, skierowanego do przez mieszkańca gminy do Burmistrza i tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej skarżący podkreślił, że były Burmistrz ma orzeczony zakaz sprawowania funkcji publicznych. Tym samym niezaprzeczalne jest, że sposób kontaktowania się byłego Burmistrza (z orzeczonym wspomnianym zakazem) z obecną Burmistrz, powinno być objęte kontrolą obywatelską, wynikającą z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji, zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje każdy dokument, niezależnie od jego charakteru. Skarżący wskazał również na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który ogranicza prawo do prywatności względem funkcjonariuszy publicznych i osób pełniących funkcje publiczne. Na gruncie przedmiotowej sprawy obie strony korespondencji pełnią bądź pełniły takie funkcje. Argumentacja organu, oparta na prymacie prawa do prywatności nad prawem do informacji publicznej, jest zdaniem skarżącego błędna. W ocenie skarżącego informacje będące przedmiotem wniosku nie naruszają prawa do prywatności w żadnym zakresie, dotyczą one bowiem spraw, w których były burmistrz zdecydował się wstąpić na arenę spraw publicznych. Co więcej, argumenty organu nie mogą rozciągnąć się na pkt 3 wniosku. Dotyczą one bowiem tego, jak urząd klasyfikuje przychodzącą korespondencję i na jej podstawie nie sposób zidentyfikować w żaden sposób nadawcy listu. Tym samym uwagi organu odnoszące się do dokumentów prywatnych nie mogą stanowić podstawy podejmowania decyzji dotyczącej rozpatrzenia wniosku w zakresie pkt 3, dotyczącego sygnatury przyjęcia na dziennik ww. korespondencji, dokładnej daty wpływu, pocztowego nr nadania listu. Skarżący podniósł, że organ nie odniósł się również w żaden sposób do pkt 2 wniosku, który dotyczy już korespondencji wystosowanej przez obecnego Burmistrza, a nie byłego burmistrza. Wszelkie ewentualne zastrzeżenia odnoszące się do ochrony prywatności osoby fizycznej, nie mogą rozciągać się także na ewentualną odpowiedź aktualnego Burmistrza. Organ nie wskazał, by obecny Burmistrz nie odpowiedział na przedmiotowe pismo byłego Burmistrza. Tym samym wniosek pozostaje w tym zakresie niezrealizowany. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności ze strony organu i w związku z tym o zobowiązanie organu do wykonania ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta P. wyjaśnił, że ustosunkowując się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] r. poinformował skarżącego pismem z 14 listopada 2019 r., że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że korespondencja, która wpłynęła do Urzędu Miejskiego w P. w sprawie możliwości świadczenia pracy na rzecz Gminy przez byłego Burmistrza Miasta P., wbrew stanowisku skarżącego nie pochodzi od osoby pełniącej funkcje publiczne. W momencie wygaśnięcia mandatu Burmistrza osoba pełniąca te funkcje staje się osobą prywatną i jak każda osoba prywatna może złożyć ofertę pracy do każdego Urzędu. Składając swoją "ofertę" były Burmistrz nie działał więc jako funkcjonariusz publiczny, ale jak każdy obywatel, który może złożyć do Urzędu swój list motywacyjny lub życiorys. Udostępnienie takiego dokumentu wniesionego przez prywatną osobę dotyczącego jego oferty w zakresie współpracy, nie może stanowić informację publicznej tylko dlatego, że dokument został złożony do organu, który zobowiązany jest stosować ustawę o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie takiego założenia spowodowałoby, iż wszelka korespondencja prywatnych osób, w tym CV lub listy motywacyjne osób, które chcą znaleźć zatrudnienie w jednostce samorządu terytorialnego podlegałaby udostępnieniu każdemu, kto wystąpiłby o takie dane. Organ dodał, że w orzecznictwie wskazuje się, że przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu, będące dowodem tego co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano, wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu podmiot oczekuje, składając dokument prywatny. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Dokument prywatny skierowany do organu nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został skierowany do tego organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią zatem informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił również, że ustawa o pracownikach samorządowych wskazuje, które informacje o kandydatach stanowią informację publiczną. Przepis art. 13 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. W Urzędzie Miejskim w P. nie toczy się żadne postępowanie w zakresie naboru, w którym uczestniczyłby były Burmistrz Miasta P., a które to informacje podlegałyby udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Tym samym skierowane przez M. N. pismo, jako mieszkańca Gminy P., jest dokumentem prywatnym, który nie stanowi informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia treści dokumentu prywatnego nie stanowi informacji publicznej, dlatego też informacje te nie podlegają udostępnieniu. Skoro korespondencja, która wpłynęła od osoby prywatnej (byłego Burmistrza Miasta P.) nie stanowi informacji publicznej, to również nie stanowi informacji publicznej ewentualna odpowiedź udzielona na to pismo oraz numer rejestrowy w książce korespondencyjnej, dotyczący konkretnie tej korespondencji. Organ podkreślił, że żadna odpowiedź na ofertę współpracy byłego Burmistrza nie była udzielona przez obecnego Burmistrza Miasta P., gdyż konsekwentnie korespondencja ta, jak i inne wpływające od osób prywatnych podania o zatrudnienie, została potraktowana jako oferta pracy, która byłaby rozpatrywana wyłącznie po przeprowadzeniu otwartego i konkurencyjnego naboru. Z uwagi na fakt, że w ocenie organu żądany zakres informacji przez skarżącego nie dotyczył informacji publicznej, nie mogła więc w tej sytuacji zostać wydana decyzja odmawiająca udzielenia informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W takiej sytuacji brak jest podstawy do wydania decyzji administracyjnej, w tym przypadku wystarczającą formą jest pismo zawierające informację o przyczynie braku informacji. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udostępnienie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a.". Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania (ewentualnie wszczęcia postępowania) i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Od "milczenia" (niedziałania) organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Realizując powinności wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania - załatwia sprawę w drodze czynności materialno-technicznej albo wydając decyzję. Czynnością materialno-techniczną (np. w formie pisemnej) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP i itp.), nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzję natomiast wydaje się w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki ograniczające dostępność; odmowy udostępnienia informacji przetworzonej z powodu nie wykazania interesu publicznego; umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W tego rodzaju sprawach, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność obecnego Burmistrza Miasta P. polegającą, w ocenie skarżącego na nieudostępnieniu informacji publicznej w postaci korespondencji skierowanej do tego organu przez byłego Burmistrza P. Na wstępie podkreślenia wymaga to, że prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne wynika z regulacji art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że Burmistrz Miasta P., jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienie informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Kwestią sporną jest natomiast to, czy informacja, której udostępnienia żądał skarżący, posiada walor informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z przepisem art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, nie stanowiąc wyliczenia enumeratywnego, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia m.in. do wglądu do dokumentów urzędowych. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Jednak, jak słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Udostępnianie informacji publicznej na gruncie powołanej ustawy podlega zatem ograniczeniom. Ustawodawca realizację wglądu do dokumentu ograniczył więc wyłącznie do dokumentu urzędowego. Od dokumentów urzędowych należy odróżnić dokumenty prywatne pochodzące od osób fizycznych. Nie jest dopuszczalne udostępnianie dokumentów pochodzących od osób prywatnych, nawet jeżeli skutkują koniecznością podjęcia przez organ określonych działań w ramach sprawowania funkcji publicznych. Chociaż dokumenty prywatne mogą zatem zawierać w niektórych wypadkach informację publiczną, jednak wówczas udostępnieniu podlega tylko ta informacja, a nie sam dokument. Pismom prywatnym nie można przypisać cech dokumentu publicznego, a skoro nie posiadają charakteru pism urzędowych, to nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty prywatne, co do zasady, nie stanowią zatem informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy. Innymi słowy sam fakt, że dokument prywatny zostaje wniesiony do organu, choćby nawet służył realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź miał na celu poinformowanie organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny i jakiego rodzaju czynności organu oczekuje autor dokumentu. Dokumentami prywatnymi będą przede wszystkim listy, wnioski, petycje czy skargi, a te, w odróżnieniu od dokumentów urzędowych nie podlegają udostępnieniu zarówno co do treści i postaci. Nie można więc domagać się wglądu do nich, czy też ich kserokopii. Analizując przedmiotową sprawę, a zwłaszcza treść spornego pisma, które zostało złożone do akt sądowych przez pełnomocnika organu w dniu rozprawy, należy dojść do wniosku, że nie posiada ono waloru informacji publicznej. Zgodzić się należy z organem, że nie każde pismo złożone w organie stanowi sprawę publiczną. Pismo którego udostępnienia domagał się skarżący zostało skierowane do organu przez byłego Burmistrza P., w którym zaoferował możliwość świadczenia pracy na rzecz urzędu. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest to pismo osoby prywatnej, czyli niepełniącej już żadnych funkcji publicznych. Tego rodzaju pismo jest zatem dokumentem prywatnym zawierającym jedynie oświadczenie woli osoby fizycznej, który nie został ani wytworzony przez organ administracji publicznej, ani też stworzony na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych, jak również nie jest to dokument, który mógłby być wykorzystany przez organ do realizacji powierzonych mu prawem zadań. Nie stanowi tym samym informacji publicznej. Z kolei jak wynika z odpowiedzi na skargę pismo, o którym mowa pozostało bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony organu. W związku z faktem jego złożenia nie zostało również wszczęte żadne postępowanie rekrutacyjne, zmierzające do zawarcia umowy cywilnoprawnej o świadczenie jakichkolwiek usług na rzecz organu przez byłego Burmistrza P. Oznacza to, że nie został wytworzony żaden dokument ani podjęte działanie, o którym informacja mogłaby mieć walor informacji publicznej. Ponadto, jeżeli zatem prywatne pismo byłego Burmistrza P. nie posiada waloru informacji publicznej, to w ocenie sądu, takiego waloru nie posiadają informacje obejmujące dokładną datę wpływu pisma do organu oraz jego oznaczenie (sygnatura lub znak) nadane w dzienniku korespondencji przychodzącej (książce podawczej lub korespondencyjnej). Zasady przyjmowania, oznaczania, obiegu i nadawania korespondencji w danym organie administracji publicznej to informacje, które z pewnością stanowią informację publiczną, jako informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d)-g) u.d.i.p.). Czym innym jest natomiast żądanie udostępnienia danych umożliwiających jakiekolwiek zidentyfikowanie osoby składającej pismo. W niniejszej sprawie nie ma natomiast znaczenia, że powszechnie znane jest imię i nazwisko osoby składającej pismo do organu, a także sam fakt złożenia tego pisma przez byłego Burmistrza P. Chodzi bowiem o kierowanie się ogólną zasadą, co do konieczności zachowania przez organ administracji publicznej prawa do prywatności wszystkich osób, których działania nie są związane z jakimikolwiek sprawami publicznymi. Z tego wniosek, że żądanie podania przez organ dokładnej sygnatury spornego pisma, nadanej przez organ, jak i daty jego wpływu, nie tylko w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stanowi informacji publicznej, ale i nie mieści się w granicach prawa do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poinformował skarżącego, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Tym samym zarzut bezczynności należy uznać za bezpodstawny co do wszystkich punktów wniosku skarżącego z [...] r. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Z wyżej wymienionych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. A.B.