II SAB/Łd 11/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Agnieszka Ratajczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 roku sprawy ze skargi W. P. i W. P. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. w przedmiocie uzgodnienia w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. W dniu [...] W. i W. P. wnieśli skargę na bezczynność organów administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W piśmie z dnia [...] sprecyzowali zarzuty dotyczące [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie zaopiniowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżący w uzasadnieniu skargi kwestionują zasadność wydawanych w toku postępowania postanowień uzgadniających projekty decyzji Skarga została złożona w postępowaniu o następującym przebiegu: W dniu 17 kwietnia 2002 r. W. i W. P. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej wzzt) dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni całkowitej do 4500 m2 przewidzianej do realizacji w Z. przy ulicy A 11-13 (dz. nr ewid. 118/6, 118/8 i 119 w obrębie nr 128). W dniu 21 maja 2002 r. Urząd Miasta Z. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej wzzt) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Planowana inwestycja usytuowana została bowiem na terenie zespołu urbanistyczno – architektonicznego, wpisanego do rejestru zabytków w 1967r. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia wzzt dla wymienionej inwestycji, podzielając stanowisko organu prowadzącego postępowanie główne. Na powyższe postanowienie, W. i W. P. w dniu 12 czerwca 2002 r. wnieśli zażalenie do Ministerstwa Kultury - Departamentu Ochrony Zabytków w Warszawie. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji, z uwagi na zmianę z dniem 1 stycznia 2004 r. podstawy prawnej projektu decyzji o wzzt. Ponadto stwierdzono, że teren nie podlega ochronie konserwatorskiej oraz nie uwzględniony został fakt wpisania ul. A do rejestru zabytków. W dniu [...] Urząd Miasta Z. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z pismem o ponowne uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie uzgodnił projekt decyzji negatywnej. Na powyższe postanowienie, skarżący pismem z dnia 11 czerwca 2005 r. złożyli zażalenie do Ministerstwa Kultury - Departamentu Ochrony Zabytków w Warszawie wnosząc o zmianę postanowienia będącego przedmiotem zażalenia. W dniu 5 lipca 2005r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, nie przekazując zażalenia Ministrowi Kultury, wydał postanowienie nr [...], w którym uwzględnił w całości zażalenie oraz umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższego postanowienia, pismem z dnia 19 lipca 2005 r. W. i W. P. złożyli zażalenie do Ministerstwa Kultury - Departamentu Ochrony Zabytków w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowienia z dnia [...] i podania przyczyn zwłoki oraz osób winnych nie wydania kolejny raz w terminie postanowienia na złożony wniosek Urzędu Miasta Z. z dnia [...] Pismo to skarżący wskazali również jako zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 24 listopada 2005r. - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji w rozpoznawanej sprawie nie zastosował się do treści art. 132 §2 Kpa, gdyż przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, nie zwrócił się do pozostałych stron o wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę postanowienia zgodnie z żądaniem zażalenia. Ponadto, zaskarżone postanowienie z dnia [...] jest niezgodne z przepisem art. 132 § 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę na bezczynność [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. wyjaśnił, iż ze względu na fakt wpisania zespołu urbanistycznego ulicy A w Z. w 1967r. do rejestru i zabytków ( a skarżący planują przy tej ulicy sklep wielkopowierzchniowy), wszelkie działania inwestycyjno -remontowe mające wpływ na wygląd przestrzeni publicznej ulicy wymagają uzgodnień z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków którym wnioskodawcy zamierzali zbudować. Powoduje to wydłużenie postępowania. Zdaniem organu postępowania nie można uznać za przewlekłe. Organ I instancji wydawał rozstrzygnięcia w przewidzianych prawem terminach stosując się do wytycznych organu wyższej instancji. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy prowadzone było przez Urząd Miasta Z., zaś stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków miało charakter opiniujący. Ze względu na podejmowane przez organ I instancji czynności oraz wydawane rozstrzygnięcia, nie można przypisać [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków zarzutu bezczynności. Na wydłużenie czasu postępowania w sprawie miała wpływ instancyjna kontrola rozstrzygnięć, o której przeprowadzenie wnioskowali skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami skargi. Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądu stwierdzić trzeba, iż skarga nie jest zasadna. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu prawnego lub dokonania czynności. Złożenie skargi na bezczynność powinno zostać poprzedzone wyczerpaniem trybu przewidzianego w przepisie art. 37 k.p.a. Przepis ten wymaga złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia na bezczynność. Przy tym wniesienie skargi na bezczynność nie jest uzależnione od decyzji organu, do którego wpłynęło odwołanie. Państwo W. i W. P., skarżący w niniejszym postępowaniu bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. wyczerpali wskazany tryb. Przed wniesieniem skargi do Sądu złożyli w czerwcu i lipcu 2005r. zażalenie do Ministra Kultury i Sztuki. Już wówczas wskazywali bezczynność organu I instancji opiniującego projekt decyzji o wzzt. Zatem wyczerpali wymagany tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność. W rozpoznawanej prawie skarżący złożyli skargę na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. w dniu [...], precyzują ją pismem z dnia [...], kwestionując zasadność rozstrzygnięć tego organu. Zatem ocenie sądu podlega przede wszystkim działanie organu do dnia [...] Niewątpliwie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji skarżących trwa nadmiernie długo. Sąd nie podziela stanowiska organu, iż zarzut przewlekłości postępowania jest niezasadny. Prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania trwa od 2002r., Okoliczność, iż strony wnosiły środki odwoławcze nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem. Przepis art. 35 §1 k.p.a. wymaga załatwienia sprawy bez niezbędnej zwłoki. W przypadku sprawy wymagającej prowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, w sprawie szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia p0stępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tymczasem np. dopiero po miesiącu od wpłynięcia wniosku W.W. P. skierowano projekt decyzji do uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zażalenia skarżących z 11 czerwca zostało rozparzone – przez Konserwatora Zabytków dopiero 5 lipca 2005r., skarżący nie otrzymywali informacji o przedłużonym postępowaniu odwoławczym w Ministerstwie Kultury ( od czerwca 2002 do stycznia 2005). Z kolei ponowne postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Ł., pomimo przekazania projektu decyzji do zaopiniowania w marcu 2005. zostało wydane dopiero w czerwcu 2005. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje zaś wyraźnie organ do informowania strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wraz z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu rozstrzygnięcia, niezależnie od przyczyn opóźnienia (art. 36 §1 i 2 k.p.a.). W aktach brak dowodów, iż skarżący byli powiadamiani każdorazowo o przyczynach przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Niemniej w dacie złożenia skargi na bezczynność organu zarzut bezczynności nie był zasadny. Niewątpliwie bezczynnością organu było nie podejmowanie żadnych decyzji od 2002r. do stycznia 2005r. Trafnie zarzucają skarżący, iż bezczynności dopuściły się w tym czasie i organy opiniujące i organ prowadzący postępowanie, który będąc jego gospodarzem nie podejmował żadnych kroków w celu wyegzekwowania rozstrzygnięcia w zakresie uzgodnień. Jednakże od stycznia 2005r. zapadły kolejne orzeczenia. Także po złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadło rozstrzygnięcie Ministra Kultury. Skarżący korzystali tym czasie z przysługującego im uprawnienia do składania środków odwoławczych, uwzględnianych w toku postępowania instancyjnego Wątpliwości mogą budzić wprawdzie terminy, w jakim zapadały poszczególne rozstrzygnięcia, ale nie ma to wpływu na wniosek, iż organ w dacie złożenia skargi takiej bezczynności się nie dopuścił. W takim stanie faktycznym zarzutu bezczynności nie można podzielić. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego i wykładnią przepisu art. 147 p.p.s.a., skarga n bezczynność organu nie może zostać uwzględniona, jeżeli po jej złożeniu, a przed wydaniem orzeczenia przez sąd organ wydał rozstrzygnięcie. Jak wykazano wyżej, po złożeniu skargi zapadło rozstrzygniecie Ministra Kultury Należy również podkreślić, iż w toku rozpoznawania skargi na bezczynność nie podlegają merytorycznej kontroli decyzje podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem, skarżący zdają się oczekiwać takiej właśnie oceny od Sądu rozpoznającego skargę na bezczynność. Wskazują na to podnoszone w uzasadnieniu skargi zarzuty dotyczące poszczególnych rozstrzygnięć. Być może zostały one wywołane faktem, iż również organ w swoich pismach odnosi się do merytorycznych aspektów postępowania. W samej skardze zawiera się zatem pewna wewnętrzna sprzeczność – skarżący zarzucając brak działania, koncentrują się na negatywnej ocenie podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć. Na marginesie warto może zwrócić uwagę, iż już w piśmie z dnia [...] ([...]) [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków sugerował skarżącym wystąpienie z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W takiej bowiem sytuacji, jak wyjaśnił organ, postępowanie toczyć się będzie pod rządami nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co może w ocenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ułatwić postępowanie. Niezależnie od powyższej wskazówki, z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.