II SAB/Łd 11/18

Dnia 14 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 roku sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. - Ś. w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. na rzecz P. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia [...] P. B., reprezentowany przez adw. K. M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu [...] złożył do Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej wniosek o udzielenie informacji: ile akt udostępnionych zostało w czytelni XX Wydziału KRS dnia [....], jaka ilość akt zamówiona została już na [...] w dniu [...] o godzinie 14:49. Do dnia wniesienia skargi tj. [...] Prezes Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący otrzymał jedynie pismo z dnia [...] skierowane do Przewodniczącej XX Wydziału KRS, a przesłane do jego wiadomości, z prośbą o udostępnienie żądanej informacji publicznej oraz pismo z dnia [...] stwierdzające brak nieprawidłowości w pracy osób obsługujących czytelnię. Na tej podstawie wniósł o zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, zobowiązanie Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł. do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem organu pismem z dnia [...] XX Wydział KRS Sądu Rejonowego udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...]. Termin 14 dni został więc zachowany. Zgodnie z potwierdzeniem odbioru korespondencji skarżący odebrał pismo zawierające odpowiedź na jego wniosek w dniu [...]. W piśmie z dnia [...]. pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie wniosku organu o umorzenie postępowania w sprawie. Wskazano, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w dniu [...], wobec czego ostatni dzień terminu na udzielenie odpowiedzi upłynął bezskutecznie w dniu [...]. Ponadto, organ nie udzielił odpowiedzi w dniu [...], lecz dopiero dnia [...], bowiem pismo datowane na [...] nadane zostało pocztą dopiero [...], a korespondencja odebrana została w dniu [...]. Organ nie udzielił zatem odpowiedzi w terminie 14 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 tejże ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257) – zwanej: "k.p.a". W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisy k.p.a. mają zastosowanie w bardzo ograniczonym zakresie, gdyż stosuje się je wyłącznie do decyzji wydawanych w trybie art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest więc zasadne, zawarte w odpowiedzi na skargę, żądanie organu odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądaną informację może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., sygn. akt II SAB 289/02 – niepubl.). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informacją publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02 – dostępne jw.). Pojęcie informacji publicznej zostało natomiast zdefiniowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego bezsprzecznie Prezes Sądu Rejonowego jako organ administracji publicznej należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej ściśle związanej z funkcjonowaniem tego organu. Niewątpliwie zatem wniosek strony dotyczył podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej oraz materii dotyczącej informacji publicznej. W tym miejscu podkreślić należy, że skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył w dniu [...], przy czym odpowiedź otrzymał dopiero w dniu [...]. Nie ulega też wątpliwości, że pisma organu z dnia [...], w którym nie stwierdzono nieprawidłowości w pracy osób obsługujących czytelnię, nie sposób uznać za udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem strony. Z powyższego zatem wynika, że do dnia wniesienia skargi (t.j. do dnia [...]) organ pozostawał bezczynny w stosunku do wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej na wniosek dnia [...] (data wpływu: [...]). Jednakże przesyłając odpowiedź w piśmie z dnia [...] (nadanym do strony w dniu [...]) organ ostatecznie uczynił zadość żądaniu skarżącego w całości. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, tj. po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W takiej sytuacji umorzenie postępowania sądowego może dotyczyć jedynie zobowiązania organu do dokonania czynności względnie wydania aktu, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). Mając powyższe na uwadze, wobec udzielenia żądanej informacji do dnia wyrokowania Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku (pkt 2 wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1 wyroku), albowiem samo uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył termin ustawowy do załatwienia wniosku strony, jednakże naruszenie to nie było znaczne i nie przekroczyło maksymalnego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei powyższe prowadzi do konkluzji o braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o czym Sąd orzekł w pkt 3 wyroku, oddalając skargę w pozostałej części. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot od organu jedynie w części równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu od skargi (100,-zł). Sąd uznał bowiem, że udział pełnomocnika w niniejszej sprawie nie był niezbędny. Skarżący, co wynika z akt sprawy, sam jest profesjonalistą, a sprawa nie miała charakteru zawiłego. Za uzasadnione uznano zatem zasądzenie kosztów postępowania w kwocie ograniczonej do uiszczonego wpisu sądowego. M.K.