II SAB/Łd 11/24

Dnia 12 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi N. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. do załatwienia wniosku N. J. z dnia 18 grudnia 2023 roku w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. na rzecz skarżącej N. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. N.J. zaskarżyła bezczynność Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzuciła naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; - art. 10 ust. 1, w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wobec powyższego wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniła, że wnioskiem z 18 grudnia 2023 r. (doręczonym 22 grudnia 2023 r.) zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: 1) którym firmom, w jakich terminach i w jakich wartościach Komenda wypłaciła środki bezpośrednio w ramach inwestycji Rewitalizacji [...] Miasta Ł. w obiekcie Policji przy ul. [...] oraz przy ul. [...]; 2) jakie dokumenty zostały Komendzie przekazane przez podmioty, którym wypłacono pieniądze bezpośrednio, jako podstawa ich wypłaty. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o oddalenie skargi w części obejmującej wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w części obejmującej wniosek o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Z ostrożności procesowej, w sytuacji stwierdzenia że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej, wniesiono o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyjaśniono, że 11 stycznia 2024 r. do organu wpłynęła skarga N.J. na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek strony z dnia 18 grudnia 2023 r. Organ wyjaśnił, że z uwagi na konieczność "generowania danych objętych wnioskiem przez Wydział Finansów KWP w Ł. (przy udziale Wydziału Inwestycji i Remontów KWP w Ł.) — komórek merytorycznie właściwych w sprawie, a następnie przeslania ich do Wydziału Komunikacji Społecznej, odpowiedź na wniosek została stronie udzielona w piśmie z 8 stycznia 2024 r. i wysłana listem poleconym 11 stycznia 2024 r. Skarga na bezczynność wpłynęła zatem do KWP w Ł. w dniu, w którym do strony nadane zostało pismo zawierające odpowiedź na postawione we wniosku pytania. W dniu wpływu do jednostki skargi na bezczynność organ w tejże nie pozostawał zatem wniosek o umorzenie postępowania w tej części należy uznać za zasadny. Odnosząc się do wniosku strony o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku strony, organ przyznał, iż termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upływał 5 stycznia 2024 r. Nieznaczne, bo 6 dniowe przekroczenie tego terminu spowodowane było koniecznością wygenerowania przez komórki organizacyjne Jednostki, w tym Wydział Finansów i Wydział Inwestycji i Remontów szeregu danych żądanych przez stronę, m.in. w zakresie łącznych kwot płatności na rzecz podwykonawców czy też dat realizowania płatności bezpośrednich na rzecz podwykonawców. Wygenerowanie tych danych wymagało analizy szeregu dokumentów i współdziałania pracowników różnych komórek organizacyjnych. Podkreślono, iż organ nie dysponował "gotowymi" danymi w żądanym zakresie, a biorąc pod uwagę koniec roku budżetowego, 8 dni wolnych od pracy w urzędzie przypadających w terminie załatwienia sprawy (23 - 26 grudnia 2023r., 1 - 2 stycznia 2024 r. 6 - 7 stycznia 2024 r.) oraz wakaty na stanowiskach pracy w ww. komórkach organizacyjnych oraz absencję związaną ze zwolnieniami lekarskimi i urlopami pracowników (około 20 pracowników nieobsadzonych lub nieobecnych z tych powodów w dwóch komórkach organizacyjnych KWP w Ł.) generowanie danych umożliwiających jak najszybszą odpowiedź wnioskującej, nastąpiło bez zbędnej zwłoki. Zatem nieudostępnienie w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. W zakreślonych ustawą o dostępie do informacji publicznej ramach czasowych podjęto czynności zmierzające do załatwienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić należy, że pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w sądowej praktyce stosowania prawa ukształtował się pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70; wyroki NSA z 24 lipca 2013 r., I OSK 2749/12; z 3 lipca 2014 r., II OSK 348/13; z 4 września 2014 r., I OSK 413/14 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – u.d.i.p.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wyjaśnić także należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym przy tym przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i zawiera jedynie przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przyjąć zatem należy, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Dodać za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy, iż "informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa" (zob. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13). W tak rozumianym pojęciu informacji publicznej, w ocenie sądu mieszczą się żądane we wniosku informacje, co w niniejszej sprawie nie stanowi przedmiotu sporu. W konsekwencji przypomnieć należy, iż po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany, co do zasady winien: 1) zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną; 2) ewentualnie w tym terminie wydać - zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.; 3) albo jeżeli podmiot nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku lub gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, by nie pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekłości, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p W rozpoznawanej sprawie, w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej pismem z 8 stycznia 2024 r. organ poinformował ją, że: 1) KWP w Ł. dokonała płatności bezpośrednich wynikających z umowy zawartej z firmą W. na rzecz [...] firm. 2) Firmy te były zgłoszone inwestorowi w terminie zgodnym z zapisami umowy zawartej z generalnym wykonawcą. 3) Łączna kwota dokonanych płatności na rzecz podwykonawców wynosi 2.436.255,73 zł w tym odpowiednio (1.728.729,38 zł, 196.308 zł, 126.360,62 zł, 105.939,90 zł, 56.789,10zł, 35.866,80 zł, 9,767,50 zł). 4) Płatności bezpośrednie były realizowane w okresie 29.05 - 05.12.2023 roku. 5) Głównym kryterium przy podjęciu decyzji o dokonaniu płatności bezpośredniej był fakt terminowego zgłoszenia inwestorowi przez generalnego wykonawcę podwykonawcy oraz rzetelne udokumentowanie wykonanych prac, m.in. poprzez umowy z generalnym wykonawcą, faktury, protokoły odbioru, wezwanie do dokonania płatności bezpośredniej. W niektórych przypadkach konieczne było sporządzenie dodatkowego protokołu odbioru robót przy udziale przedstawicieli [...] oraz inwestora. Należy przypomnieć, że w swoim wniosku skarżąca określiła zakres żądanych informacji, wskazując, że informacja dotyczy następujących zagadnień: 1) którym firmom, w jakich terminach i w jakich wartościach Komenda wypłaciła środki bezpośrednio w ramach inwestycji Rewitalizacji [...] Miasta Ł. w obiekcie Policji przy ul. [...] a oraz przy ul. [...]; 2) jakie dokumenty zostały Komendzie przekazane przez podmioty, którym wypłacono pieniądze bezpośrednio, jako podstawa ich wypłaty. Wobec tego zaznaczyć trzeba, że stosownie do treści art. 465 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych w przypadku umów, których przedmiotem są roboty budowlane, zamawiający dokonuje bezpośredniej zapłaty wymagalnego wynagrodzenia przysługującego podwykonawcy lub dalszemu podwykonawcy, który zawarł zaakceptowaną przez zamawiającego umowę o podwykonawstwo, której przedmiotem są roboty budowlane, lub który zawarł przedłożoną zamawiającemu umowę o podwykonawstwo, której przedmiotem są dostawy lub usługi, w przypadku uchylenia się od obowiązku zapłaty odpowiednio przez wykonawcę, podwykonawcę lub dalszego podwykonawcę. Zatem zestawiając treść powyższej regulacji z treścią udzielonej przez organ odpowiedzi stwierdzić należy, że nie firma W. otrzymała płatności bezpośrednie, ale 8 innych firm których organ w odpowiedzi nie wymienił, tym samym nie odpowiadając w istocie na wniosek skarżącej. Nie wskazał także w jakich terminach i w jakich wartościach poszczególnym firmom wypłacono środki bezpośrednio w ramach inwestycji. Organ nie wskazał także jakie konkretnie dokumenty zostały przekazane przez poszczególne podmioty, którym wypłacono środki bezpośrednio, które stanowiły podstawę wypłaty, ograniczając się do przykładowego wyliczenia składanych przez firmy dokumentów, posługując się przy tym nieprecyzyjnym sformułowaniem "między innymi". Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdza, że pismo organu z 8 stycznia 2024 r. nie zawiera informacji, o które wnioskowała strona skarżąca. Podkreślić należy, że właściwa realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku doszłoby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki: wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., I OSK 161/12; WSA w Kielcach z 20 lutego 2017 r., II SAB/Ke 76/16; WSA w Szczecinie z 19 stycznia 2021r., II SAB/Sz 102/20; WSA we Wrocławiu z 27 marca 2019 r.; IV SAB/Wr 8/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl). dodać wypada, że w razie wątpliwości co do zakresu żądania organ powinien zwrócić się do wnioskodawczyni o jego doprecyzowanie. W konsekwencji rozpatrując wniosek strony z 18 grudnia 2023 r. i kierując się wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku organ załatwi wniosek skarżącej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podsumowując, sąd stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej z 18 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i w związku z tym, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. W ocenie sądu opisana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie sąd uwzględnił fakt, że organ zareagował na wniosek strony, natomiast załatwienie wniosku skarżącej przekazanie niepełnych informacji było, w ocenie sądu wynikiem błędnej kwalifikacji ich charakteru. Co prawda organ tkwił w błędnym przekonaniu względem prawidłowości załatwienia sprawy, to jednak mógł uznać, że przyjęty przez niego sposób załatwienia sprawy jest prawidłowy. Stąd też należało przyjąć, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postepowania (punkt trzeci sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.