II SAB/Łd 111/13

Dnia 22 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 roku sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły Studiów [...] w Ł. w zakresie udostępnienia programu nauczania na studiach magisterskich 1. zobowiązuje Rektora Wyższej Szkoły Studiów [...] w Ł. do rozpatrzenia wniosku A. J. z dnia 16 lipca 2012r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rektora Wyższej Szkoły Studiów [...] w Ł. na rzecz skarżącej A. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W piśmie z dnia 5 stycznia 2013r. A. J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wyższej Szkoły Studiów [...] w sprawie udostępnienia programu nauczania na studiach magisterskich. Wskazując na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 – w dalszej części przywoływana jako: p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o zobowiązanie Wyższej Szkoły Studiów [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Wyższej Szkoły Studiów [...] do ukarania dyscyplinarnego winnych niezałatwienia sprawy w terminie, w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, lub że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu oraz obciążenie kosztami postępowania Wyższej Szkoły Studiów [...]. Strona wyjaśniła w uzasadnieniu, iż dnia 17 października 2012r. złożyła osobiście 5 podań: dwa do Prodziekan Szkoły i trzy do Rektora. W pismach tych wnosiła m.in. o pisemne potwierdzenie odmowy udostępnienia programu nauczania na studiach magisterskich. Dnia 14 listopada 2012r. Prodziekan odpisał, iż w odpowiedzi na podania informujemy, że "wszystkie odpowiedzi na pytania w nich zawarte uzyskała Pani podczas posiedzenia Kolegium Rektorskiego w dniu 17 października 2012r.". Strona dodała, iż pismo odebrała na poczcie w dniu 23 listopada 2012r.. W ocenie strony przywołane pismo nie jest odpowiedzią na podania, ponieważ nie wiadomo do jakich podań się odnosi, brak jakichkolwiek odnośników. Nadto podania były składane do Prodziekan i Rektora a autorem pisma jest tylko Prodziekan. Dodatkowo w podaniach strona wnosiła o pisemne potwierdzenie lub/i uzasadnienie pewnych ważnych kwestii i takich nie otrzymała, co uniemożliwia stronie odwołanie. Zaznaczyła, iż dnia 29 listopada 2012r., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., złożyła do organu II instancji tj. Rektora Wyższej Szkoły Studiów [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie z prośbą o pisemną odpowiedź i ustosunkowanie się od każdego podania osobno. Niestety organ wyższego stopnia pozostawił zażalenie bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Rektor Wyższej Szkoły Studiów [...] wniósł alternatywnie o odrzucenie skargi lub oddalenie jej w całości. Rektor Szkoły wyjaśnił, iż pismem datowanym na dzień 16 lipca 2012r. skarżąca zwróciła się o wydanie programu nauczania na studiach II stopnia. Studentka została zaproszonona pismem z dnia 11 października 2012r. na Kolegium Rektora, podczas którego wyjaśniono stronie, że uczelnia zgodnie z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym nie ma uprawnień do tworzenia własnych programów i realizuje program standardu ministerialnego, który jest na stronie internetowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zakłada standardy nauczania i każdy może z niego korzystać. Podczas spotkania dziekan okazał dokument o nazwie standardy nauczania na studiach II stopnia. Zarzut odmowy udostępnienia jest zatem bezzasadny. Dodatkowo uczelnia udostępniła stronie plan nauczania wraz z osiągniętymi wynikami przez zainteresowaną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie dokumentacji przebiegu studiów. Na tej podstawie w dniu 25 lutego 2013r. strona sporządziła prośbę o indywidualny tok studiów, która jest dowodem udostępnienia programu nauczania. Prośba została rozpatrzona pozytywnie. Zarzut, że działanie Wyższej Szkoły Studiów [...] wykazywało cechy bezczynności lub przewlekłego postępowania wydaje się być bezzasadny. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2013r. A. J. złożyła do akt kopię wniosku z dnia 16 lipca 2012r., w którym wnosiła o doręczenie "szczegółowego programu studiów z rozpisaniem przedmiotów w poszczególnych latach, wykazem godzin itd. na kierunku, na którym studiuje". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej samej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić również trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H.Krysiak-Molczyk i M.Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - dalej powoływana jako u.d.i.p.) w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a.. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003r., sygn. akt II SA 4059/02, Lex nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, czy też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nadto, wskazać należy, że skarga w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. W przeciwnym wypadku skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dostępnym w bazie internetowej postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004r., sygn. akt IV SAB 4/04 i z dnia 1 grudnia 2009r., sygn. akt IV SA/Gl 700/09 oraz Małgorzata Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznych - zagadnienia wybrane - Warszawa 2002r.). W tym miejscu wskazać należy, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie nie został uzasadniony. Organem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, a wiec podmiot wykonujący zadania publiczne. Na gruncie poglądu, utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ulega wątpliwości, że Wyższa Szkoła Studiów [...] realizuje zadania publiczne, zatem jej działanie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Do kategorii informacji publicznej należą z pewnością informacje o programach nauczania, planach, liczbie godzin przeznaczonych na poszczególne zajęcia na uczelniach, nawet nie mających statusu uczelni publicznych. Programy nauczania są z pewnością realizacją zadań publicznych. Na obecnym etapie postępowania kwestia zakwalifikowania żądanych przez skarżącą programów nauczania jako informacji publicznej zdaje się nie budzić wątpliwości. W tym miejscu należy wyjaśnić, że na etapie postępowania sądowego okazało się, że skarga w istocie dotyczy wniosku skarżącej z dnia 16 lipca 2012r. o udostępnienie programów, a raczej planów nauczania na kierunku, który studiowała A. J.. W skardze wprawdzie żądanie nie zostało precyzyjnie sformułowane. Jednakże przedmiot ten został wskazany już w odpowiedzi na skargę, w której organ odwołał się do wniosku skarżącej z 16 lipca 2012r.. Skoro zatem między skarżącą a organem nie ma sporu co do tego, czego dotyczy jej żądanie, to tak należało jej przedmiot określić, traktując zawarte w skardze sformułowanie o żądaniu wydania odmowy udzielenia informacji jako żądanie rozstrzygnięcia wniosku z dnia 16 lipca 2012r.. Wniosek ten zawiera żądanie udostępnienia programu nauczania konkretnego kierunku, wskazanie w nim liczby godzin wskazuje raczej na plan zajęć. Wątpliwości budzić może zakres żądania, na co wskazuje sformułowanie "itd.", zamykające wyliczenie żądanych informacji. Brak ten jednak mógł zostać usunięty przez uczelnię, która mogła rozważyć zobowiązanie skarżącej do enumeratywnego wyliczenia żądanych informacji. Podmiot, do którego został skierowany wniosek, jest na każdym etapie uprawniony do zobowiązania wnioskodawcy do wyjaśnienia wątpliwości, czy sprecyzowania zakresu oczekiwanej odpowiedzi. Udostępnienie informacji publicznej, stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. powinno nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji (szerzej zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012r., str. 195-198). Udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów prawa - u.d.i.p. Identyfikacja określonego we wniosku dokumentu jako informacji publicznej determinuje konieczność jego udostępnienia, natomiast jeżeli w ocenie organu, istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to zobligowany jest on do załatwienia wniosku w formie procesowej. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że nie jest udzieleniem odpowiedzi, a więc formą załatwienia wniosku, zaproszenie jego autorki na posiedzenie organu uczelni, okazanie jej wówczas dokumentów. Nie stanowi tez odpowiedzi odesłanie do strony internetowej ministerstwa, na której znajduje się ramowy program, na bazie którego uczelnie opracowują plan. Nawet pomimo wskazanego wyżej braku precyzji wniosku z 16 lipca 2012r. można z niego wywieść, że skarżąca nie wnosiła o informację w zakresie standardów, a raczej planu nauczania na konkretnym kierunku. Nie stanowi też udzielenia informacji załączony do odpowiedzi na skargę wykaz zajęć, które zrealizowała skarżąca. Brak zresztą w aktach potwierdzenia, że ten dokument skarżącej doręczono jako formę załatwienia wniosku z dnia 16 lipca 2012r.. Uwzględniając powyższe okoliczności a także powołane uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzić należy, że organ nie wykazał, iż podjął działania, które stanowią formę załatwienia wniosku skarżącej z dnia 16 lipca 2012r.. Zarzut bezczynności jest zatem uzasadniony. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Środkiem przysługującym w tej sytuacji osobie domagającej się udostępnienia informacji publicznej jest skarga do sądu administracyjnego, wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2012r., w sprawie I OSK 2149/12, LEX nr 1285158) Z uwagi na powyższe na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jednocześnie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.. LS