II SAB/Łd 112/15

Dnia 8 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 roku sprawy ze skargi W. T. na bezczynność Burmistrza A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza A. do załatwienia wniosku W. T. z dnia 22 lutego 2015 roku, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza A. na rzecz skarżącego W. T. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. W dniu 22 lutego 2015r. do Urzędu Miejskiego w A., za pośrednictwem platformy ePUAP, wpłynął wniosek W. T. o udostępnienie informacji publicznej w formie tabelarycznej: 1. w zakresie zobowiązań kredytowych Gminy A. na koniec każdego półrocza i roku w okresie 2010-2014r. Wnioskodawca oczekiwał podania także: nazwy banku udzielającego kredyt, typu kredytu, daty zawarcia i obowiązywania umowy; 2. w zakresie wniosków kredytowych złożonych przez Gminę A. i decyzjach kredytowych otrzymanych w okresie 2010-2014r. Wnioskodawca oczekiwał podania także: nazwy banku, do którego złożono wnioski, kwoty i typ wnioskowanego kredytu, daty złożenia wniosku i otrzymania decyzji kredytowej. W dniu 2 maja 2015r. W. T. złożył skargę na bezczynność Burmistrza A. w sprawie nieudostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 22 lutego 2015r. Skarżący wniósł o : 1. zobowiązanie Burmistrza A. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Skarżący stwierdził, że do dnia 2 maja 2015r. nie otrzymał zarówno wnioskowanej informacji, jak i pisma, które wskazywałoby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. W ocenie strony każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź przez odmowę udostępnienia, a więc wydanie decyzji odmownej, jeżeli istnieją ku temu podstawy prawne. W niniejszym postępowaniu Burmistrz A. nie podjął żadnego ze wskazanych wyżej działań, a więc – w ocenie strony – dopuścił się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, gdyż organ nie uczynił zadość żądaniu wskazanemu we wniosku ani nie wydał stosownej decyzji ze wskazaniem podstaw i przyczyn odmowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie pkt 1 skargi, w pozostałym zaś zakresie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że udzielenie informacji, o które wnosił skarżący wymagałoby wykonania analizy dokumentacji i stosownych zestawień, więc w dniu 4 marca 2015r. zostało przygotowane i wprowadzone w dniu 5 marca 2015r. do systemu elektronicznego obiegu dokumentów pismo z prośbą o wskazanie szczególnego interesu publicznego dla jakiego udzielenie w/w informacji miało by być niezbędne. Pismo zostało przygotowane do wysyłki za pomocą platformy ePUAP w dniu 5 marca 2015r. Organ wskazał, że z uwagi na błąd systemowy platformy ePUAP pismo zostało pominięte w procesie wysyłki i nie zostało doręczone. W dniu 12 maja 2015r. podjęto kolejną próbę wysłania za pomocą systemu ePUAP pisma z dnia 4 marca 2015r. odnoszącego się do wniosków skarżącego z 22 i 24 lutego 2015r. Pismo to zostało skutecznie wysłane. Zdaniem organu o bezczynności organu możemy mówić wówczas, gdy organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszym stanie faktycznym, organ podjął działania związane z procedurą dostępu do informacji publicznej i pozostawał w (co prawda błędnym) przekonaniu, iż podjął je skutecznie. W związku z powyższym nie można uznać, iż wystąpił stan bezczynności organu. W ocenie organu rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zobowiązanie Burmistrza A. do udzielenia żądanej informacji publicznej jest bezprzedmiotowe. Procedura związana z udzieleniem informacji publicznej z wniosku W. T. jest aktualnie prowadzona, organ oczekuje na odpowiedź skarżącego, aby sprawę ostatecznie rozstrzygnąć . Według organ w opisanej sytuacji w działaniach organu trudno dopatrzyć się również rażącej bezczynności, zatem nie znajduje uzasadnienia żądanie wymierzania organowi grzywny na podstawie art. 149 §2 PPSA. W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2015 roku skarżący stanął na stanowisku, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma obowiązku uzasadniać swego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na rozprawie w dniu 08 lipca 2015 r. skarżący potwierdził otrzymanie pisma organu z dnia 12 maja 2015 r. wzywającego do wykazania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, a nadto oświadczył, że do dnia rozprawy nie uzyskał żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. I o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym – zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ustawy). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przy czym art. 6 ustawy konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Nie budzi również wątpliwości, że Burmistrz A. jako podmiot reprezentujący gminę na zewnątrz, jest organem administrującym i w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w zakresie posunięć i zobowiązań kredytowych i finansowych Gminy A. za lata 2010 - 2014 w zakresie opisanym we wniosku. Między stronami nie ma sporu co do tego, iż żądanie wniosku skarżącego z dnia 22 lutego 2015 r. jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Rozbieżność stanowisk sprowadza się do pojmowania przez organ żądania skarżącego jako żądania udzielenia informacji publicznej przetworzonej. Skarżący zaś twierdzi, że nie musi uzasadniać swego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż takiego obowiązku nie można wywieźć z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konsekwencję tej rozbieżności jest wystosowane przez organ do skarżącego wezwanie do wskazania na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie tak pracochłonnej informacji przetworzonej. Z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie wynika, że skarżący wraz z drugą osobą złożył w ostatnim czasie ponad 100 wniosków o udzielenie informacji publicznej, co sparaliżowało pracę organu. Okoliczność ta nie ma oczywiście żadnego wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy, została jedynie przytoczona dla zobrazowania sytuacji konfliktowej między stronami. Skoro termin do załatwienie wniosku z żądaniem udzielenia informacji publicznej został określony co do zasady na 14 dni, to taki też okres czasu winien oczekiwać organ na udzielenie odpowiedzi przez skarżącego na zapytanie wystosowane na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Po upływie tego terminu organ winien załatwić wniosek skarżącego stosownie do zaistniałej w sprawie sytuacji a więc czy skarżący uzasadnił szczególnie istotny interes publiczny czy też nie i winien to uczynić w terminie 14 dni od upływu terminu zakreślonego dla skarżącego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego przez organ, że samo wezwanie wystosowane do wnioskodawcy żądającego udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i brak odpowiedzi wnioskodawcy wyczerpuje po stronie organu obowiązek udzielenia informacji publicznej i nie obliguje do dalszych stosownych działań w odpowiedniej, prawem przewidzianej formie, a tym samym aby uzasadniało wniosek z odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania. Brak odpowiedzi skarżącego na wezwanie po upływie 14 dni od udzielonego terminu na odpowiedź winien doprowadzić do odmowy udzielenia informacji publicznej, bądź do jej udzielenia w zależności od końcowego przekonania organu co do charakteru złożonego wniosku o jej udzielenie. Do dnia rozprawy przed sądem – 08 lipca 2015 roku - organ nie wydał decyzji ani nie udzielił żądanej przez skarżącego informacji, z tego też względu pozostaje w bezczynności. Ocena natomiast tego czy mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną bądź wymagającą szerszego uzasadnienia przez wnioskodawcę chcącego ją uzyskać pozostaje poza sferą orzekania w niniejszej sprawie, gdyż nie doszło do merytorycznego jej załatwienia a jedynie do wymiany korespondencji między organem a stroną. Z tych też względów Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku zobowiązując organ do załatwienia wniosku skarżącego z 22 lutego 2015 r. w terminie 14 od uprawomocnienia się wyroku. Badając przedmiotową skargę sąd miał także na względzie, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy też nie. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Mając powyższe na względzie, zdaniem sądu bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym sąd orzekł w pkt 2 sentencji. Organ pozostawał do pewnego okresu czasu - to jest do 2 maja 2015 r. gdy wpłynęła skarga na bezczynność w błędnym przekonaniu, że nie musi wydawać żadnych aktów i oczekiwał na wywiązanie się z nałożonego na skarżącego obowiązku co do udzielenia odpowiedzi odnośnie charakteru żądanej informacji. Powzięcie ze skargi wiedzy, iż pierwotne wezwanie z 4 marca 2015 r. nie dotarło wystosował ponowne zobowiązanie z daty 12 maja 2015 r. Bezczynność organu miała w ocenie sądu swoje podłoże raczej w błędnym przekonaniu o rzeczywistym stanie rzeczy a nie w niechęci do działania. Na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., sąd zasądził ponadto na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 3 sentencji. ds