II SAB/Łd 113/14

Dnia 18 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi A. B.-W. na bezczynność Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącej A. B.-W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 11 sierpnia 2014 roku pod pozycją [...]. LS Pismem z dnia 9 lipca 2014 r. A. B.-W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność "Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł." w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi wyjaśniła, że zaskarża bezczynność Prezydenta Miasta Ł., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej w sposób zgodny z prawem, tj. ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zarzuciła naruszenie art. 8 ust. 6 pkt 2, 3, 4 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 782) w związku z § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. nr 10, poz. 68) poprzez ich niezastosowanie i niezamieszczenie w BIP danych, które z mocy przepisów prawa powinny obligatoryjnie znaleźć się w BIP. Ponadto, naruszenie art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy poprzez ich niezastosowanie, tj. nieudostępnienie informacji w sposób wskazany we wniosku, pomimo możliwości organu udostępnienia informacji w formie zgodnej z prawem w sposób umożliwiający identyfikację podmiotu, który wytworzył informację i odpowiada ze jej treść oraz podmiotu, który wprowadził informację do BIP. Wskazała także na naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie wnioskującej, w jaki sposób i w jakiej formie może uzyskać żądaną informację oraz art. 16 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania w odpowiedniej formie i brak rozstrzygnięcia procesowego w przedmiocie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. do udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z prawem, a mianowicie do zamieszczenia danych o osobie, która wytworzyła informację i odpowiada ze jej treść, o osobie, która wprowadziła informację do BIP oraz o czasie wytworzenia informacji jak również o czasie jej udostępnienia. Ponadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i wymierzenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. grzywny z uwagi na nieudzielanie przez ten organ żądanych przez skarżącą informacji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że w toku postępowania w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J oraz K, zgodnie z art. 17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ zamieścił projekt planu zagospodarowania przestrzennego w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Ł. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 u.d.i.p. organ administracji publicznej może, oprócz obowiązkowego udostępnienia informacji publicznej w minimalnym, określonym przepisami zakresie, dokonać również udostępnienia informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdaniem skarżącej, decyzja Prezydenta Miasta Ł. o opublikowaniu obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu oraz o dodatkowym wyłożeniu w Biuletynie Informacji Publicznej projektu planu pociąga za sobą obowiązek spełnienia wszystkich wymagań, przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Publikacja informacji publicznej jak i samo wyłożenie projektu planu zagospodarowania przestrzennego na wyżej wskazanych stronach Biuletynu Informacji Publicznej, dotknięte są rażącymi naruszeniami prawa, to jest art. 8 ust. 6 pkt 2, 3, 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez brak danych określających tożsamość osoby, która wytworzyła informację i odpowiada za jej treści; brak danych określających tożsamość osoby, która wprowadziła informację do BIP; brak oznaczenia czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia. Podkreśliła, że organ, na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie wszczął postępowania ani też nie udzielił żądanej informacji publicznej. Skarżąca, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów: wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia [...], pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], aktu notarialnego z dnia [...] (Rep [...]), wezwania do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. z dnia [...] i pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji procesowej organu. Wyjaśnił, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w skardze, jak też zobowiązanym do podjęcia wszelkich czynności czy to materialne - technicznych czy proceduralnych określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie jest organ administracji publicznej - Prezydent Miasta Ł. lecz podmiot wykonujący zadania publiczne, wyraźnie wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy - podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego tj. Miejska Pracownia Urbanistyczna w Ł. Pracownia ta jest jednostką budżetową Miasta Ł. utworzoną na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Miejska Pracownia Urbanistyczna w Ł." zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w celu realizacji statutowo określonych zadań publicznych, w szczególności polegających na sporządzaniu projektów planów zagospodarowania przestrzennego. Jako jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego zobowiązana jest na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Podmiot ten prowadzi Biuletyn Informacji Publicznej, do którego sposobu prowadzenia skarżąca przedstawia zarzuty. Wbrew jednak jej twierdzeniom informacja zamieszczona w prowadzonym przez Miejską Pracownię Urbanistyczną BIP opatrzona jest tymi elementami, na których rzekomy brak skarżąca wskazuje. Treść zamieszczonego w BIP, a nawet zeskanowanego obwieszczenia podpisanego przez wiceprezydenta M. C. - jednoznacznie wskazuje i określa tożsamość autora, ponadto przepis art.8 ust.6 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymaga wskazania danych określających tożsamość zarówno osoby wytwarzającej informację jak też ponoszącej odpowiedzialność za jej treść. Użyty w tym przepisie spójnik "lub" wskazuje na alternatywną możliwość wskazania tylko jednej z tych osób. W informacji zamieszczonej na stronie biuletynu wskazano dane określające tożsamość osoby wprowadzającej, informację oraz czas jej wytworzenia- tj .datę wydania obwieszenia. Czas udostępnienia informacji jest nieokreślony w dosłownym tego słowa znaczeniu bowiem informacja ta nie jest usuwana ze stron internetowych Pracowni, a ponadto w merytorycznej jej treści precyzyjnie wskazano terminy odnoszące się do bardziej istotnych dla ochrony interesów prawnych i uprawnień osób z niej korzystających niż czas udostępnienia terminów - wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, przeprowadzenia dyskusji publicznej nad tym aktem planistycznym oraz składania uwag do projektu planu. Organ podkreślił przy tym, że zastrzeżenia techniczne, dotyczące sposobu prowadzenia strony BIP nie mogą być rozważane w ramach rozpatrywania skarg na bezczynność, gdyż znajdują się poza kognicją sądów administracyjnych. Jednakże, z uwagi na fakt, iż skarga skierowana do podmiotu nie posiadającego w określonym w niej zakresie legitymacji procesowej winna zostać oddalona. Na rozprawie w dniu 2 października 2014r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, iż przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. w zakresie opisanym w skardze. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. wniósł alternatywnie o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi, ewentualnie o jej oddalenie wobec braku interesu prawnego po stronie skarżącej i bezzasadności żądania. Uzasadnienie stanowiska powiela argumentację, zawartą w odpowiedzi na skargę, wniesionej uprzednio przez Prezydenta Miasta Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 tegoż przepisu. Tym samym należy skonstatować, iż dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących indywidualnych uprawnień lub obowiązków strony postępowania wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Kwestie dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6. września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 782). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec zgłoszonego przez stronę żądania udzielenia takiej informacji. Zgodnie z przepisem art. 1 przywołanej powyżej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie, które określone zostały w tejże ustawie. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władze realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, tryb jej udostępniania, zasady sądowej kontroli nad decyzjami o odmowie udostępnienia oraz sankcje karne w przypadku odmowy udostępnienia informacji regulują przepisy rozdziału 2 omawianej ustawy. Przepis art. 7 ust. 1 tejże ustawy stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w powołanym już powyżej art. 3 ustawy i porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Z punktu widzenia okoliczności przywołanych w niniejszej sprawie należy wymienić dwa sposoby udostępniania informacji publicznej. Z przepisu art. 7 ust. 1, w związku z art. 8 omawianej ustawy wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 2, w związku z art. 10 omawianej ustawy). Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 omawianej ustawy, a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. nr 10, poz. 68). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 omawianej ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. Rodzi się zatem zasadnicze pytanie o to, czy nałożony na organ, mocą powyższego przepisu, obowiązek prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej skorelowany jest z uprawnieniem innych podmiotów prawnych do żądania udostępnienia informacji publicznej w tym właśnie trybie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez A. B. – W. nie jest bowiem generalna bezczynność organu w udostępnianiu określonej informacji publicznej lecz bezczynność w ujawnieniu tejże informacji "w sposób prawidłowy" w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonej przez tenże organ. Rozważenia wymaga zatem przede wszystkim to, czy przedmiot skargi, a więc w istocie prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w przepisie art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu za czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu normy art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można uznać samego sposobu utworzenia i prawidłowości prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Nie istnieje bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego, która przyznawałaby stronie niniejszego postępowania uprawnienie do tego aby domagać się od organu, tak samego utworzenia, jak i określonego sposobu prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Skoro zatem nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby skarżącego do żądania zamieszczenia bądź też usunięcia z Biuletynu Informacji Publicznej określonej informacji publicznej, to dalsze rozważania należy przenieść na grunt ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w przywołanym już powyżej przepisie art. 3 § 2 pkt 4 stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powołany przepis stanowi o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc skierowanych do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle określonego uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo to uprawnienie lub obowiązek jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tylko w takich kategoriach spraw dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu (art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a.) . Konkludując należało zatem uznać, iż skoro skarga na prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów, to tym samym nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu, który jest przez stronę postępowania uznawany za nieprawidłowy. (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008r., sygn.akt I OSK 611/08 i z dnia 7 stycznia 2009r., sygn.akt I OSK 169/09 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2008r., sygn.akt 40/08, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, związanych z naruszeniem przepisów 14 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazać należy, iż dotyczyć one mogą wyłącznie opisanego w nim trybu postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej na wniosek. W rozpoznawanej sprawie żadne ze składanych przez skarżącą w organie pism, w szczególności zaś pismo z dnia 23 maja 2014r., opatrzone tytułem "wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia dokonanego przez niezgodny z prawem sposób publikacji informacji publicznej", nie wskazuje by domagała się ona udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 10 ust. 1 omawianej ustawy. Konstatację powyższą potwierdza również żądanie skargi, opiewające na "zobowiązanie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. do udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z prawem, a mianowicie do zamieszczenia danych o osobie, która wytworzyła informację i odpowiada za jej treść, o osobie, która wprowadziła informację do BIP oraz o czasie wytworzenia informacji oraz o czasie jej udostępnienia". Dopiero zaś złożenie przez skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej trybie art. 10 ust. 1 ustawy i ewentualna bezczynność organu w udzieleniu informacji w tym właśnie trybie, może natomiast być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W tym zakresie istnieje bowiem wyraźna norma prawa statuująca po stronie wnioskodawcy uprawnienie do domagania się dostępu do informacji publicznej, zaś jej korelatem jest obowiązek organu do udostępnienia wnioskowanej informacji bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. orzeczono o odrzuceniu skargi. Po myśli art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast o zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego. LP