II SAB/Łd 114/13

Dnia 22 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 roku sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie wniosku o zmianę decyzji dotyczącej zasiłku okresowego 1. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy S. nastąpiła bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydaniu aktu; 3. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz W. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia 18 sierpnia 2013 r. W. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w sprawie rozpoznania jego wniosku z 2 maja 2013 r. o zmianę decyzji dotyczącej zasiłku okresowego. Jak wynika z akt sprawy w dniu 11 marca 2013 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wpłynął wniosek W. Z. z dnia 7 marca 2013 r., który w pkt. 6 zawierał prośbę "o przyznanie zasiłku okresowego począwszy od marca 2013 r. do dnia otrzymania renty z FUS". Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy S. przyznał W. Z. zasiłek okresowy od dnia 1 marca 2013 do dnia 31 maja 2013 r. w kwocie 121 zł miesięcznie. Pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. W. Z. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] Pismem z dnia 2 maja 2013 r. W. Z. wniósł o zmianę decyzji z dnia [...] poprzez podwyższenie zasiłku okresowego od dnia 29 kwietnia 2013 r. z kwoty 121 zł do kwoty 300 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 17 czerwca 2013 r. W. Z. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę na bezczynność Kolegium w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego. W dniu 21 czerwca 2013 r. W. Z. wniósł o przedłużenie zasiłku okresowego na miesiące czerwiec i lipiec 2013 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy S. przyznał W. Z. zasiłek okresowy w okresie od 1 czerwca 2013 r. do 31 lipca 2013 r. w kwocie po 300 zł miesięcznie. Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. W. Z. zwrócił się do Wójta Gminy S. o uzupełnienie decyzji z dnia [...] poprzez "podwyższenie kwoty zasiłku okresowego od dnia 29 kwietnia 2013 r. do dnia 31 maja 2013 r. do kwoty 300 zł.". Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy S. odmówił uzupełnienia decyzji argumentując, że rozpoznawał sprawę zgodnie z wnioskiem strony, mając na względzie okres czerwiec-lipiec 2013 r. Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. W. Z. wniósł zażalenie na bezczynność organu I instancji w przedmiocie załatwienia jego wniosku z dnia 2 maja 2013 r. tj. żądania zmiany decyzji z dnia [...] przez podwyższenie zasiłku okresowego od 29 kwietnia 2013 r. z kwoty 121 zł do kwoty 300 zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyznaczyło organowi I instancji termin jednego miesiąca do załatwienia przedmiotowej sprawy i stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 18 sierpnia 2013 r. W. Z., działając przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 2 maja 2013 r. o zmianę decyzji dotyczącej zasiłku okresowego tj. decyzji z dnia [...] Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 2 maja 2013 r., stwierdzenie że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W treści skargi skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 2 maja 2013 r. domagał się zmiany decyzji z dnia [...] przez podwyższenie zasiłku okresowego od 29 kwietnia 2013 r. z kwoty 121 zł do kwoty 300 zł z uwagi na pogorszenie sytuacji dochodowej strony. Zdaniem skarżącego jest to nowa sprawa administracyjna, wymagająca rozpatrzenia na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, w stosunku do sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...]. Stwierdził, że organ nie podjął właściwych czynności w stosunku do tego wniosku, lecz 8 maja 2013 r. bezzasadnie przesłał go do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Zwrot wniosku przez Kolegium w dniu 13 czerwca 2013 r. nie spowodował podjęcia czynności procesowych, gdyż po raz drugi w dniu 20 czerwca 2013 r. przesłał go do organu II instancji. Przedmiotowy wniosek nie został rozpatrzony, organ nie powiadomił strony o terminie załatwienia sprawy, naruszając tym samym art. 36 k.p.a. Skarżący dodał, iż wyczerpał tryb z art. 37 k.p.a. poprzez złożenie pismem z dnia 22 lipca 2013 r. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 maja 2013 r. oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy zasiłku okresowego zainicjowanej wnioskiem z dnia 7 marca 2013 r., odmówił zmiany kwoty przyznanego zasiłku okresowego na miesiące marzec, kwiecień, maj 2013 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S., przytaczając stan faktyczny sprawy, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Przyjmuje się, że warunek wyczerpania środków zaskarżenia jest spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 207/12; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, bowiem pismem z dnia 22 lipca 2013 r., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., złożył zażalenie na niezałatwienie, przez organ I instancji, w terminie, jego sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 2 maja 2013 r. Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Tytułem wstępu wskazać należy, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Wójta Gminy S. w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 maja 2013 r., dotyczącego zmiany decyzji z dnia [...], przyznającej zasiłek okresowy od dnia 1 marca 2013 r. do dnia 31 maja 2013 r. w kwocie 121 zł miesięcznie, poprzez podwyższenie tego świadczenia od 29 kwietnia 2013 r. do kwoty 300 zł miesięcznie. Organ decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu zasiłek okresowy od dnia 1 marca 2013 r. do dnia 31 maja 2013 r. Wnioskiem z dnia 2 maja 2013 r. skarżący wystąpił o zmianę tej decyzji, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...], przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy S.. Następnie organ I instancji, na skutek wniosku z dnia 21 czerwca 2013 r. "o przedłużenie zasiłku okresowego na miesiące czerwiec i lipiec", przyznał skarżącemu zasiłek okresowy za okres od 1 czerwca 2013 r. do 31 lipca 2013 r. w kwocie po 300 zł miesięcznie (decyzja z dnia 3 lipca 2013 r.). Natomiast, rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 10 lipca 2013 r. o uzupełnienie decyzji z dnia [...] poprzez "podwyższenie kwoty zasiłku okresowego od dnia 29 kwietnia 2013 r. do dnia 31 maja 2013 r. do kwoty 300 zł", Wójt Gminy S. odmówił uzupełnienia decyzji wskazując, iż rozpoznawał sprawę uwzględniając okres czerwiec-lipiec 2013 r. (postanowienie z dnia [...]). Powyższe wskazuje, że organ I instancji nie załatwił wniosku skarżącego z dnia 2 maja 2013 r., który dotyczył podwyższenia zasiłku okresowego od dnia 29 kwietnia 2013 r. Na skutek zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy miesięczny termin na załatwienie wniosku. Organ, w wyznaczonym terminie, rozpoznał przedmiotowy wniosek wydając decyzję w dniu [...] t.j. już po wniesieniu skargi na bezczynność z dnia 18 sierpnia 2013 r. Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi Wójt Gminy S. pozostawał w bezczynności, ale już w dniu wyrokowania przez Sąd t.j. w dniu 22 listopada 2013 r. bezczynny nie był. Brak było zatem podstaw, by zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do załatwienia w określonym terminie sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego. Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył zatem postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu. Warto też wspomnieć, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu, nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie. Niezależnie zatem od treści rozstrzygnięcia, uznać należy, że organ rozpoznał wniosek skarżącego w dniu [...], na co wskazuje sentencja decyzji nr [...]. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że wydanie decyzji nawet przed wniesieniem skargi (a tym bardziej po jej wniesieniu) nie zwalnia sądu w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu w kontekście art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 17/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc zatem do oceny, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych m.in. dla dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.). Oceniając, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, należy odnieść tę ocenę do okoliczności sprawy niniejszej wskazując, że organ rozpoznając wniosek skarżącego, wydał rozstrzygnięcie w terminie wyznaczonym przez organ wyższego rzędu w postanowieniu z dnia [...] nr [...]. Ponadto, od daty zwrotu akt organowi I instancji po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...]., tj. od dnia 13 czerwca 2013 r. skarżący wystąpił o przedłużenie zasiłku okresowego na miesiące czerwiec i lipiec (pismo a dnia 21 czerwca 2013 r.) oraz o zmianę decyzji z dnia [...] poprzez podwyższenie wysokości kwoty zasiłku okresowego za okres od 29 kwietnia 2013 r. do 31 maja 2013 r. (pismo z dnia 10 lipca 2013 r.). Aktywność skarżącego, choć nie usprawiedliwia bezczynności organu, mogła przyczynić się do przedłużenia postępowania. Organ w dniu 25 czerwca 2013 r. przeprowadził wywiad środowiskowy, a w dniu 3 lipca 2013 r. ocenę sytuacji W. Z. oraz przedstawił plan pomocy i działań na rzecz strony. Kolejny wywiad środowiskowy i ocenę sytuacji strony przeprowadził w dniu 4 września 2013 r. Wspomniane okoliczności nie pozwalają na zakwalifikowanie stwierdzonej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, a tym samym do wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. (zdanie drugie) orzekł jak w pkt I wyroku, a na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. a.tp.