II SAB/Łd 116/14

Dnia 7 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 roku sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę. a.bł. Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnił, że pismem z dnia 29 maja 2014 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o udzielenie informacji: a) czy na podstawie dokumentu przesłanego fax'em do PINB, który to dokument PINB otrzymał jako niekompletny - wg załączonego do wykonania wyroku dokumentu (protokołu wykonanych robót) widać wyraźnie, że jest on ucięty w połowie - PINB miał prawo odebrać inwestycję i wydać decyzję na udzielenie pozwolenia na użytkowanie dróg wewnętrznych, parkingów na wymienionych działkach, tym bardziej że inwestycja nie była zakończona i miała liczne wady/usterki; b) czy inwestycja, która ma liczne wady/usterki, co potwierdza na oryginale protokołu pan J. D. - Dyrektor w firmie A własnoręcznie dokonanym wpisem oraz pismo przesłane do mnie pocztą przez pełnomocnika inwestora - adwokata, które odebrałem w dniu 4 maja 2014r., w imieniu właściciela firmy A pana E. W. a w szczególności pkt.1 tego pisma, wyczerpują przepisy prawa i pozwalają na wydanie w/w decyzji; c) czy PINB zapoznał się w ogóle z oryginałem protokołu wykonanych robót budowlanych. Skarżący wyjaśnił, że na pismo organ odpowiedział w dniu 13 czerwca 2014 r. stwierdzając, że żądane informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że żądane informacje dotyczą działania organów władzy publicznej, zatem organ pozostaje bezczynny. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżący pismem z dnia 14 października 2013 r. wystąpił o doręczenie protokołu odbioru robót budowlanych dotyczących wykonania nawierzchni wokół budynku tzw. B przy ul. A nr 3, według projektu zagospodarowania terenu sporządzonego przez firmę C W. O. w S. oraz decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] - Budowa dróg wewnętrznych, parkingów oraz terenów utwardzonych na nieruchomości stanowiącej własność A E. W. przy ul. A nr 3 oraz zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na pytania: a) czy został złożony protokół odbioru robót budowlanych, b) czy jest to jedyny dokument nazwany protokołem odbioru robót budowlanych dotyczący odbioru nawierzchni z kostki betonowej wokół budynku B, c) czy nastąpił ostateczny odbiór nawierzchni z kostki betonowej wokół budynku tej galerii. Pismem z dnia 14 listopada 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożone wystąpienie informując jednocześnie wnioskodawcę, iż żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Na skutek wniesienia przez P. S. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wyrokiem z dnia 21 lutego 2014r. (sygn. akt II SAB/Łd 152/13) sąd administracyjny zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 października 2013 r. w zakresie punktu 1 dotyczącego protokołu odbioru robót budowlanych obejmujących wykonanie nawierzchni wokół budynku B w S. oraz w całości w zakresie punktu 2 - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, natomiast oddalił skargę w pozostałej części. Pismem z dnia 6 maja 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. udzielił wnioskodawcy żądanych informacji zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku, załączając kserokopię protokołu odbioru wykonanych robót. Organ wskazał, że po otrzymaniu żądanych wyjaśnień pismem z dnia 16 maja 2014r. P. S. złożył dodatkowe zapytania będące polemiką z udzieloną skarżącemu odpowiedzią z dnia 6 maja 2014r. w sprawie dotyczącej udzielonej informacji publicznej, tj.: a) czy na podstawie dokumentu przesłanego fax'em do PINB, który to dokument PINB otrzymał jako niekompletny- wg załączonego do wykonania wyroku dokumentu (protokołu wykonanych robót) widać wyraźnie, że jest on ucięty w połowie - PINB miał prawo odebrać inwestycję i wydać decyzję na udzielenie pozwolenia na użytkowanie dróg wewnętrznych, parkingów na wymienionych działkach, tym bardziej że inwestycja nie była zakończona i miała liczne wady/usterki. b) czy inwestycja, która ma liczne wady/usterki, co potwierdza na oryginale protokołu J. D. – Dyrektor w firmie A własnoręcznie dokonanym wpisem oraz pismo w imieniu właściciela firmy A pana E. W. a w szczególności pkt.1 tego pisma, wyczerpują przepisy prawa i pozwalają na wydanie w/w decyzji, c) czy PINB zapoznał się w ogóle z oryginałem protokołu wykonanych robót budowlanych. Na powyższe wystąpienie P. S. otrzymał przy piśmie z dnia 22 maja 2014r. szczegółową odpowiedź, w załączeniu której przekazano zanonimizowaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z dnia 29 maja 2014r. skarżący ponownie wystąpił o niezwłoczne wyjaśnienie i odpowiedź na pytania tożsame w swej treści z pytaniami zawartymi w poprzednim wystąpieniu z dnia 16 maja 2014r. Odpowiedź została udzielona wnioskodawcy przy piśmie z dnia 13 czerwca 2014r. Organ zaznaczył, że żądane przez wnioskodawcę odpowiedzi na stawiane pytania nie mają charakteru informacji publicznej, ponadto poinformowano stronę, że jeżeli powzięła informację o popełnieniu przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy powinien powiadomić o tym fakcie odpowiednie służby. Następnie skarżący złożył do sądu skargę na bezczynność zarzucając pozostawanie w bezczynności polegającej na braku udostępnienia informacji, o które zwrócił się w dniu 29 maja 2014r. Zdaniem organu wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do kwestionowania żądanych informacji i nie może być próbą nawiązania polemiki. W jego ocenie P. S. w istocie domaga się wyrażenia opinii na temat podejmowanych przez ten organ działań, przeprowadzenia oceny tych działań, jak również wskazania motywów, jakimi kierował się on podejmując określone czynności, bądź odstępując od podjęcia innych. Żądana informacja wykracza zatem poza zakres informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a nadto aby mogła być udostępniona w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, musiałaby być na potrzeby tego wniosku dopiero wygenerowana. Zdaniem organu z treści wniosku wynika, iż jego celem jest nie tyle uzyskanie określonej informacji, co zakwestionowanie działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Tytułem wstępu wskazać należy, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2008 r., I OSK 262/08, LEX nr 1028759). Zaznaczyć jednak należy, iż obowiązek podjęcia czynności materialnotechnicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy tylko tych danych, które stanowią informację publiczną. Bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Faktem z kolei jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1192/12 publ. LEX nr 1234311). Pytanie objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej powinno dotyczyć zatem konkretnych faktów, a nie ocen, czy motywów działania organu. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (vide: wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. w Warszawie, II SA 4059/02, LEX nr 78063). Wniosek skarżącego z dnia 29 maja 2014 r. o udzielenie informacji jest konsekwencją udostępnienia przez organ (w wykonaniu wyroku tut. Sądu z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 152/13) protokołu robót budowlanych obejmujących wykonania nawierzchni wokół budynku A w S.. Zdaniem Sądu, zawarte we wniosku przez skarżącego pytanie co do możliwości wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie dróg wewnętrznych i parkingów w oparciu o udostępniony skarżącemu protokół odbioru, o tym czy stwierdzone w protokole wady i usterki inwestycji pozwały na wydanie tej decyzji oraz czy PINB zapoznał się z protokołem wykonanych robót, sprowadza się w swojej istocie do kwestionowania prawidłowości wydanej decyzji i sposobu realizacji inwestycji pod kątem jakości wykonanych robót. Podważanie w tym zakresie udostępnionej już przez organ informacji nie mieści się jednak w ramach przedmiotowego postępowania. Tego rodzaju żądanych przez skarżącego wiadomości nie można bowiem przyporządkować do sfery faktów czy stanu określonych zjawisk. Podzielić należy zatem stanowisko organu, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym i stanowiskiem doktryny, udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a jedynie odmowa jej udostępnienia oraz umorzenie postępowania, następuje w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 ustawy, tj. w formie decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie jest zatem informacją publiczną wystarczające jest poinformowanie o tym fakcie wnioskodawcy, co też uczynił w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. Wobec powyższego nie może być mowy o bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, kiedy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie jest spełniony jej zakres przedmiotowy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. a.tp.