II SAB/Łd 125/12

Dnia 14 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 roku sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. w przedmiocie samowoli budowlanej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. do załatwienia wniosku T. G. z dnia 1 września 2011 roku w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – adwokatowi Ł. S. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. T. G, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie samowoli budowlanej oraz nie wydania nakazu rozbiórki budynków należących do M. W. oraz R. N. i K. N. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż wniósł zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...], nr [...] wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] dodatkowy termin do udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wniesione przez niego podanie z dnia 31 sierpnia 2011r., dotyczące rozbudowy przez M. W. kompleksu budynków gospodarczych w miejscowości T., przy ul. A, która to rozbudowa wkracza na teren działki należącej do skarżącego, lecz wyznaczony termin nie został dotrzymany. Skarżący podkreślił, iż nic nie może usprawiedliwiać bezczynności organu trwającej przez ponad 13 lat w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wyjaśnił, iż organ od 1999r. nie wydał postulowanego przez niego nakazu rozbiórki, odpowiednio: ogrodzenia betonowego na działce nr [...], wniesionego przez R. N. oraz ogrodzenia betonowego na działce [...] należącej do M. N. oraz budynków na owej działce które wzniósł M. N. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wskazał, że skarga dotyczy wniosków T. G. z dnia 10 lipca 1999r., z dnia 5 grudnia 2006r., z dnia 8 kwietnia 2012r., oraz z dnia 7 czerwca 2012r., które odnoszą się do dwóch nieruchomości tj.: - nieruchomości położonej w T. przy ul. A 29, działka [...] której właścicielem są M. W., S. i E. W., tj. kompleksu budynków gospodarczych wybudowanych na spornej granicy; - nieruchomości położonej w T. przy ul. A 29, działka [...] której właścicielem są K. N. i R. N. tj. dotyczy ogrodzenia w/w działki przy działce nr [...]. Organ skargę T. G. uznał za zasadną, wyjaśniając że zwłoka w jej załatwieniu wynika z winy pracownika inspektoratu, który od 2010r. do chwili obecnej prowadzi postępowania administracyjne dotyczące spraw terenu Gminy T. W latach poprzednich w/w sprawami zajmowali się inspektorzy, którzy nie są już zatrudnieni w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru budowlanego [...]. Organ wskazał, iż zobowiązano inspektora prowadzącego w/w sprawy zakończenia prowadzonych spraw bez zbędnej zwłoki. W piśmie z dnia 17 września 2012r. (k-18 akt sądowych) skarżący wyjaśnił, że jego skarga dotyczy dwóch nieruchomości: - działki [...] w T., przy ul. A 29, będącej własnością S. i E., małżonków W. oraz ich syna M. W., tj. rozbiórki kompleksu budynków gospodarczych, murów oporowych (fundamentów oraz ogrodzenia betonowego, które przekroczyły granicę (obecnie sporną), w głąb działki nr [...], będącej własnością skarżącego. - działki [...] w T., przy ul. B 20 wg. Mapy zasadniczej (B 18 – wg. Mapy ewidencyjnej), stanowiącej własność R. N. i K. N., tj. rozbiórki domu, stanowiącego według skarżącego samowolę budowlaną, wniesioną zbyt blisko granicy z w/w działką nr [...], która to samowola uniemożliwia zabudowę owej działki skarżącego od strony ul. B. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 roku skarżący potwierdził i sprecyzował swą skargę w ten sposób, że dotyczy ona bezczynności w sprawie samowoli budowlanych wykonanych na nieruchomościach państwa N. i W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona między innymi na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nadto, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z treści powołanej regulacji wynika, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie wszczętej żądaniem strony. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Natomiast stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Uprawniony jest zatem wniosek, że przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w K.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych, usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie decyzji. Bezwzględnie natomiast organ powinien informować strony o przyczynach opóźnienia. Ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 K.p.a.), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych, należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest bowiem do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 K.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści skargi, a także pisma skarżącego z dnia 17 września 2012r. oraz z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 roku zarzut bezczynności odnosił się do braku działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] dotyczących : - działki [...] w T., przy ul. A 29, będącej własnością S. i E., małżonków W. oraz ich syna M. W., tj. rozbiórki kompleksu budynków gospodarczych, murów oporowych (fundamentów oraz ogrodzenia betonowego, które przekroczyły granicę (obecnie sporną), w głąb działki nr [...], będącej własnością skarżącego. - działki [...] w T., przy ul. B 20 wg. Mapy zasadniczej (B 18 – wg. Mapy ewidencyjnej), stanowiącej własność R. N. i K. N., tj. rozbiórki domu, stanowiącego według skarżącego samowolę budowlaną, wniesioną zbyt blisko granicy z w/w działką nr [...], która to samowola uniemożliwia zabudowę owej działki skarżącego od strony ul. B. Odnosząc się do wniosku skarżącego dotyczącego rozbiórki kompleksu budynków gospodarczych, murów oporowych (fundamentów oraz ogrodzenia betonowego, które przekroczyły granicę (obecnie sporną), zlokalizowanych na działce [...] w T., przy ul. A 29, będącej własnością S. i E., małżonków W. oraz ich syna M. W., które w ocenie skarżącego częściowo wchodzą w głąb działki nr [...], wskazać należy, iż pismem z dnia 1 września 2011r. T. G. wniósł o "wydanie nakazu rozbiórki budynków i murów Państwa W. na działce nr [...]", żądając jednocześnie powstrzymania budowy kompleksu budynków gospodarczych. Następnie pismem z dnia 15 kwietnia 2012r. skarżący wniósł zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na samowolnie prowadzoną a wznowioną w dniu 31 sierpnia 2011 r. rozbudowę kompleksu budynków gospodarczych na działce małżonków W. wkraczających w działkę skarżącego na około od 0,5m do 1m, zwracając uwagę, iż toczy się aktualnie postępowanie rozgraniczeniowe. Zażalenie to zostało załatwione postanowieniem tegoż organu z dnia [...], nr [...], poprzez wyznaczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] dodatkowego terminu do udzielenia skarżącemu odpowiedzi na w/w wniosek do dnia 16 lipca 2012r. Przy czym organ powołał w swym postanowieniu wniosek skarżącego jako pochodzący z daty 31 sierpnia 2011 r., choć wniosek ten faktycznie pochodzi z daty 1 września 2011 r. Tym samym skarżący wyczerpał formalną przesłankę warunkującą skuteczne wniesienie skargi na bezczynność, w zakresie ujętym we wniosku z dnia 1 września 2011r., przewidzianą dyspozycją art. 37 § 1 K.p.a. Dla porządku w tym miejscu należy zwrócić uwagę na konieczność zapewnienia przez organy administracji realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Jak wynika natomiast z treści art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przypomnieć należy także, że organ, który nie załatwił sprawy w terminie, obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy (wyznaczony) termin załatwienia sprawy. Obowiązek sygnalizowania stronom o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym ciąży na organie administracyjnym również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu zasadność zarzutu skargi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] pozostaje w bezczynności, w zakresie w/w wniosku skarżącego z dnia 1 września 2011 roku, albowiem wymieniony wniosek nadal pozostaje nierozpoznany, co jest okolicznością niekwestionowaną przez pełnomocnika organu. Należy zatem zaakcentować, iż organ w kontrolowanym postępowaniu od momentu złożenia wniosku skarżącego do dnia wyrokowania nie zdołał wydać rozstrzygnięcia w sprawie spornego kompleksu budynków gospodarczych, murów oporowych, fundamentów oraz ogrodzenia betonowego, zlokalizowanych na działce [...] w T., będącej własnością S. i E., małżonków W. oraz ich syna M. W. Jak wynika z akt administracyjnych w efekcie wniosku skarżącego pismem z dnia 3 listopada 2011r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta w T. o nadesłanie wypisu z ewidencji gruntów, dotyczącego działek położonych przy ul A 27 i 29 w T.. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w dniu 14 grudnia 2011r, dokonał oględzin nieruchomości należącej do E. i S. W. w ½ części oraz M. W. w ½ części. Po czym kolejnym pismem z dnia 11 maja 2012r. zwrócił się do Urzędu Miasta w T. o nadesłanie zaświadczenia o zgodności budynków z ustaleniami dotyczącymi zabudowy przestrzennej przewidzianej dla w/w działki, tj. z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. lub z ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy, a także o nadesłanie wypisów i wyrysów z rejestru gruntów dla owej działki i działek z nią sąsiadujących. Z powyższych działań organu wynika, że przez dziewięć miesięcy organ nie ustalił, czy działka należąca do Państwa W. jest objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego czy też ustalono dla owej działki warunki zabudowy dotyczące spornych obiektów. Już tylko przedstawione powyżej okoliczności w zestawieniu z brakiem rozstrzygnięcia załatwiającego wiosek skarżącego z dnia 1 września 2011r., uzasadniają tezę, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, iż bezzasadny jest argument organu, podniesiony w złożonej odpowiedzi na skargę, że do opóźnienia w załatwieniu sprawy doszło ze względu na zmianę inspektorów, prowadzących postępowanie w/w sprawie, wynikającą z rotacji kadr w inspektoracie. Wobec powyższego bezsporny w sprawie jest zarówno upływ terminów przewidzianych w art. 35 i 36 K.p.a., jak i fakt braku wydania wnioskowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia. Okoliczności te są wystarczające, by uwzględnić skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał istnienie stanu bezczynności po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie nierozpoznania przezeń sprawy, wszczętej wnioskiem T. G. z dnia 1 września 2011r. i na podstawie art. 149 p.p.s.a. wyznaczył organowi termin dwóch miesięcy, liczony od dnia uprawomocnienia się wyroku, na wydanie rozstrzygnięcia, które załatwiałoby wskazany wniosek skarżącego, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Odnosząc się do skargi dotyczącej rozbiórki domu, zlokalizowanego na działce nr [...] w T., stanowiącej własność R. N. i K. N., stanowiącego według skarżącego samowolę budowlaną, wniesioną zbyt blisko granicy z działką nr [...], wskazać należy, iż jak wynika z zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2012r. znak: [...] w treści wskazanego wcześniej zażalenia z dnia 15 kwietnia 2012r. T. G. wniósł o wydanie nakazu rozbiórki w/w domu Państwa N. Okoliczność ta nie była przez skarżącego kwestionowana na dalszym etapie postępowania. W tym miejscu należy przypomnieć, iż w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Warunkiem dopuszczalności skargi jest więc wyczerpanie przez skarżącego przysługujących mu środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem jest zażalenie do organu wyższego stopnia z art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających złożenie takiego zażalenia w zakresie obejmującym żądanie skarżącego wydania nakazu rozbiórki w stosunku do domu zlokalizowanego na działce nr [...] w T., stanowiącego własność R. N. i K. N., także ani skarżący, ani jego pełnomocnik na rozprawie przeprowadzonej w dniu 14 listopada 2012r. nie wykazali, iż przed wniesieniem skargi w/w zakresie złożone zostało zażalenie do organu wyższego stopnia w trybie z art. 37 § 1 K.p.a., za takowe bowiem nie można uznać pisma skarżącego z dnia 17 września 2012r. złożonego na etapie postępowania sądowego, precyzującego żądania zawarte w skardze. Z tych przyczyn uznać należy, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga w pozostałym zakresie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1, w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie drugim. Wynagrodzenie pełnomocnikowi z urzędu przyznano na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm. m.o.