II SAB/Łd 125/14

Dnia 21 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza S. do załatwienia wniosku A. B. z dnia 10 września 2012 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3) zasądza od Burmistrza S. na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 782) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Wniosła o zobowiązanie Burmistrza S. do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 10 września 2012 r., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. A. B. wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 10 września 2012 r. zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Czy uchwała nr XVII/111/2004 Rady Miejskiej w Sulejowie z dnia 21 czerwca 2004r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze w szkołach i placówkach oświatowych oraz zwolnienia od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych obowiązuje do chwili obecnej, czy też były zmiany w tym okresie ? 2. W jaki sposób zostały ustalone zasady łączenia klas w placówkach oświatowych na terenie gminy i kto podejmował decyzje w tej sprawie ? 3. Czy wszyscy nauczyciele w roku szkolnym 2011/2012, którzy byli zatrudnieni na podstawie umowy na czas określony stracili pracę w placówkach oświatowych na terenie gminy ? Skarżąca wskazała, że Burmistrz S. pismem z dnia 13 września 2012 r. nie udzielił żądanej informacji, bowiem dostarczona odpowiedź jest wymijająca, pokrętna i nie czyni zadość wnioskowi. W pkt 1 Burmistrz odesłał skarżącą na stronę BIP twierdząc, że wszelkie uchwały oraz zmiany są tam zamieszczane, przy czym skarżąca zwróciła się z zapytaniem w sprawie uchwały z 2004 r. z uwagi na to, że przeglądając wszystkie uchwały tam zawarte nie znalazła żadnej zmiany w kwestii tej uchwały. Z uwagi na znaczny upływ czasu oraz braki w zamieszczonych uchwałach na stronie BiP nie mogła być pewna, czy w tak długim okresie nie doszło do zmiany tej uchwały. Zauważyła, że w Szkole Podstawowej w P. wspomniana uchwała w latach 2008 - 2012 nie była realizowana przez Burmistrza co spowodowało, że wynagrodzenie dla dyrektora i jego zastępcy tej szkoły było błędnie naliczane (zaniżane), co z kolei skutkowało powstaniem zaległości w wypłacie za okres 4 lat. W pkt 2 Burmistrz nie wskazał dokładnie kto ustalał i w jaki sposób zasady łączenia klas w placówkach oświatowych Gminy S., dla których Burmistrz jest organem prowadzącym. Również ostatni pkt 3 nie odnosi się do treści wniosku. Burmistrz S. jako organ prowadzący placówki oświatowe zatwierdza i podpisuje arkusze organizacyjne i aneksy do nich, a więc jest dokładnie zorientowany o ruchach kadrowych w poszczególnych placówkach oświatowych. Udzielenie odpowiedzi "że ruch kadrowy planowany przez dyrektora szkoły na nowy rok szkolny jest zatwierdzany przez organ prowadzący do 31 maja mijającego roku szkolnego" to potwierdza, ale, zdaniem skarżącej, nie jest to udzielenie odpowiedzi na treść postawionego pytania. Skarżąca nie uzyskała zatem na żadne z postawionych pytań informacji, w której posiadaniu jest Burmistrz S. pomimo prawie dwuletniego okresu jaki upłynął od chwili złożenia wniosku. W ocenie skarżącej, Burmistrz nie udzielając rzetelnej informacji nadal pozostaje w bezczynności. Wskazała, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, czego zresztą nie kwestionuje. Przedmiot żądania dotyczy ponadto podstawowej informacji z zakresu wykonywania zadań przypisanych do podmiotu publicznego tzn. informacji publicznej. Zdaniem skarżącej, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony Biuletynu Informacji Publicznej jako jej źródła stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta). Nieprawidłowe jest natomiast załatwienie wniosku poprzez odesłanie do stron Biuletynu Informacji Publicznej, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się przez stronę z licznymi udostępnionymi na stronie BIP dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich danych lub też gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP, a następnie samodzielnym jej "wytworzeniu na ich podstawie." Odesłanie więc przez Burmistrza S. do informacji znajdujących się w Biuletynie Informacji Publicznej bez podania konkretnej strony czy zakładki nie stanowiło, zdaniem skarżącej, należytego załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność i nie zaistniały przesłanki do wymierzenia organowi kary grzywny, bowiem organ udzielił stronie żądanej informacji. Wniósł zatem o umorzenie postępowania. Organ wskazał, że w dniu 13 września 2012 r. Burmistrz S. przekazał skarżącej stosowne informacje, przy czym znamienne jest to, że skarżąca przez okres prawie 2 lat nie kwestionowała jakości tej odpowiedzi. Dlatego też, w opinii Burmistrza, nie można mówić w tym przypadku o jego bezczynności. Zauważył, że skarżąca jest w sporze ze Szkołą Podstawą w P. w sprawie zatrudnienia. Niezależnie od przedłożonych informacji skarżąca, jak i jej mąż uczestniczyli w dniu 9 listopada 2012 r. w posiedzeniu Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej, na którym to posiedzeniu omawiano między innymi sprawy, o które zwracała się pismem z dnia 10 września 2012 r., co potwierdza przesyłany w załączeniu do odpowiedzi na skargę protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej. W konkluzji, wobec tego, że skarżąca posiada żądane informacje Burmistrz uznał skargę za bezzasadną. W piśmie przygotowawczym z dnia 14 października 2014r. skarżąca, popierając skargę wskazała, iż przedłożony protokół z posiedzenia Komisji Rewizyjnej jest lakoniczny i nie zawiera szczegółowych informacji o jego przebiegu. Przyznając, iż kwestie będące przedmiotem wniosku były dyskutowane podczas posiedzenia, wskazała jednakże, iż nie znalazły one swego odzwierciedlenia w protokole. Nie dysponuje zatem informacjami, o które wnosiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji i sposobu jej udzielenia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011r., sygn. akt I OSK 1510/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1 zasadę, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por.np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Niewątpliwie jest to definicja szeroka. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy samorządu terytorialnego. W świetle powyższych uregulowań oczywistym jest, że informacje odnoszące się do obowiązywania i zmian uchwały Rady Miejskiej w Sulejowie z dnia 21 czerwca 2004r., zasad łączenia klas w placówkach oświatowych oraz nauczycieli zwalnianych w roku szkolnym 2011/2012 stanowią informacje publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczności wspomnianej organ zresztą nie kwestionował, uznając wszakże, iż żądana przez skarżącą informacja została jej udzielona pismem z dnia 13 września 2012r., czego do dnia wniesienia skargi (po blisko dwóch latach) nie kwestionowała. W tym kontekście odwołać się jednak należy, do ugruntowanego stanowiska judykatury, iż wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony Biuletynu Informacji Publicznej jako jej źródła stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta). Nieprawidłowe jest załatwienie wniosku poprzez odesłanie do stron Biuletynu Informacji Publicznej, gdy do uzyskania żądanej informacji konieczne jest zapoznanie się przez stronę z licznymi udostępnionymi na stronie BIP dokumentami źródłowymi, a następnie dokonanie selekcji zawartych w nich danych lub też gdy uzyskanie informacji polegać ma na interpretacji obszernych danych dostępnych w BIP, a następnie samodzielnym jej "wytworzeniu" na ich podstawie. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2244/12, z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 718/12 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 4 stycznia 2014r., sygn. akt II SAB/Wa 184/11 i w Białymstoku z dnia 27 marca 2008r., sygn. akt II SAB/Bk 7/08 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W treści uchwały nr XVII/111/2004 z dnia 21 czerwca 2004r. opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej wskazana została jedynie data jej wejścia, zatem (co oczywiste) informacji żądanej przez skarżącą próżno tam poszukiwać. Tym samym organ zobowiązany był do udzielenia informacji, będącej przedmiotem żądania a odnoszącej się do wskazania "czy uchwała obowiązuje do chwili obecnej czy też były zmiany w tym okresie". Ogólne odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej, w którym "zamieszczane są wszystkie uchwały oraz zmiany w uchwałach", nie stanowi załatwienia wniosku skarżącej. Powyższa konstatacja dotyczy także udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 2 i 3 wniosku. Ani bowiem wskazanie, iż "dyrektor danej placówki oświatowej określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym, jak również tworzy projekt arkusza kalkulacyjnego i przekazuje do zatwierdzenia do organu prowadzącego" nie stanowi informacji na temat sposobu ustalenia zasad łączenia klas w placówkach oświatowych na terenie gminy oraz osób podejmujących decyzje w tym zakresie, ani też odwołanie się do "planowanego ruchu kadrowego" zatwierdzanego przez organ prowadzący do 31 maja mijającego roku kalendarzowego nie jest informacją na temat utraty w roku szkolnym 2011/2012 pracy przez nauczycieli zatrudnionych na czas określony. Nie jest zaś udzieleniem informacji na wniosek sytuacja, w której podmiot zobowiązany udziela wprawdzie informacji, ale dokonuje przedstawienia informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej. Sytuację taką należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji. Zobowiązany formalnie udziela bowiem informacji publicznej, ale nie odpowiada na wniosek, gdyż odpowiedź nie dotyczy wniosku bądź zawiera informacje niezwiązane z samym wnioskiem. (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010r., sygn.akt II SAB/Wa 280/10 i z dnia 12 kwietnia 2010r., sygn.akt II Sab/Wa 40/10 oraz w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013r., sygn.akt II SAB/Sz 51/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na marginesie wskazać również należy, że z protokołu nr [...] Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w S. z dnia [...] załączonego do odpowiedzi na skargę nie wynika ponadto, aby sprawy wskazane we wniosku skarżącej z dnia 10 września 2012 r. były przedmiotem tego posiedzenia. Okoliczność wspomniana nie ma wszakże znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem to Burmistrz S. obowiązany był udostępnić żądaną informację na wniosek skarżącej. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 10 września 2012 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Burmistrz S. udzielił bowiem stronie skarżącej informacji już w dniu 13 września 2012r., pozostając jednak w błędnym przekonaniu, że stanowi ona prawidłową odpowiedź na złożony wniosek. Taka zaś sytuacja nie może prowadzić do oceny skutkującej stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa. Z tej przyczyny brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. a.tp.