II SAB/Łd 125/17

Dnia 27 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant st. asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w W. na bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza B. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2017 r. w zakresie pkt 3 i 5 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Burmistrza B. na rzecz Fundacji A z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SAB/Łd 125/17 U Z A S A D N I E N I E W dniu 22 maja 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Fundacji A. z siedzibą W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego A. Z., na bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Fundacja zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej - u.d.i.p.) poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej w pełnym zakresie, a przez to udzielenie informacji niepełnej oraz niezgodnej z wnioskiem, a także poprzez niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej; 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku; 3. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 złotych; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz kwoty uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca w dniu 19 stycznia 2017 r. zwróciła się do Burmistrza B. za pośrednictwem faxu o udostępnienie informacji publicznych w zakresie: 1. informacji: z jakim podmiotem/podmiotami gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2. umowy cywilnoprawnej/umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem/podmiotami wskazanymi w pkt. 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r.; 4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. W powyższym wniosku strona skarżąca zażądała przekazania ww. informacji drogą elektroniczną, z zastrzeżeniem, że informacje objęte pkt. 2, 3, 4 mają zostać przesłane w formie skanów ww. dokumentów (ich pełnej treści), natomiast jedna wiadomość nie powinna mieć więcej niż 20 MB. W przypadku większego rozmiaru plików Fundacja zwróciła się o wysłanie kilku wiadomości. Fundacja wskazała, że w odpowiedzi na wniosek organ udzielił odpowiedzi w zakresie pkt 1-2 i 4. W zakresie pkt 3 wniosku organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi, zaś w zakresie pkt 4 (powinno być 5 - przyp. Sądu) udzielono odpowiedź, o którą Fundacja nie wnosiła. W odpowiedzi na pkt 5 wniosku organ przesłał jedynie ogólną informację o liczbie pracowników, którzy we wskazanym okresie otrzymali nagrody oraz o przedziale, w jakim oscylowały wypłacone nagrody, bez wskazania konkretnych kwot. W ocenie Fundacji udzielona informacja nie stanowi odpowiedzi na postawione pytanie. Celem wniosku w tym zakresie było bowiem uzyskanie informacji co do konkretnych funkcjonariuszy publicznych, a nie informacji o ogólnej wysokości wydatków danego urzędu na nagrody w danym okresie. Jeśli organ nie zgadzał się na udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie, powinien zdaniem skarżącej wydać decyzję odmowną. Skarżąca podniosła, że do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał obowiązków nałożonych na niego na mocy u.d.i.p. w zakresie pkt 3 i 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani nie wydał również decyzji odmownej. Ponieważ czternastodniowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej upłynął przed wniesieniem skargi, dlatego zdaniem skarżącej należy stwierdzić, że organ pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz B. wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Organ wyjaśnił, że w mailu przesłanym w dniu 24 stycznia 2017 r. na wskazany przez skarżącą adres poczty elektronicznej został przekazany wykaz wszystkich decyzji o warunkach zabudowy, jakie zostały wydane przez Burmistrza B. we wnioskowanym okresie. Nie jest więc prawdą, że w zakresie pkt 3 wniosku informacja nie została udostępniona. Odnosząc się do zarzutów Fundacji o uzyskaniu informacji niepełnej w zakresie pkt 5 wniosku organ podniósł, że skarżąca żądała udostępnienia informacji co do wszystkich pracowników samorządowych, a nie tylko funkcjonariuszy publicznych wbrew temu, co stwierdza w skardze. Tylko nieznaczną część pracowników samorządowych stanowią funkcjonariusze publiczni. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14 organ podkreślił, że rozważając każdorazowo możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne należy przeanalizować, czy informacja ta jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także, czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka informacja ma charakter informacji publicznej nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia. Ponadto organ zauważył, że funkcjonariusze publiczni w znakomitej większości składają oświadczenia majątkowe, z których jasno wynika, jakie wynagrodzenia otrzymują. Informacja ta jest zamieszczona na stronach BIP i jest ogólnodostępna. Organ udostępnił więc informację w zakresie, w jakim mógł ją udostępnić, biorąc pod uwagę treść i kontekst zadawanego pytania. W samym wniosku w pkt 5 nie ma wzmianki o tym, aby żądana informacja dotyczyła wyłącznie funkcjonariuszy publicznych, a co za tym idzie organ działał w jak najlepszej wierze, starając się jednocześnie chronić prywatność sporej części swoich pracowników. Nie było i nie jest celem organu ograniczanie dostępu do informacji publicznej, ale nie może się ono odbywać kosztem prywatności osób postronnych. Stąd też w związku z nieprecyzyjnym i nie do końca jasnym pytaniem organ postanowił o przekazaniu możliwie jak najbardziej wyczerpującej informacji w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił ponadto, że nie może ponosić ujemnych skutków odpowiedniego i klarownego formułowania zapytania o dostęp do informacji publicznej. Udzielona informacja była jasna i klarowna, a skarżąca uzyskała wiedzę na temat ilości osób, jakie w danym roku otrzymały nagrody oraz kwot na to przeznaczonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjaśnienia wymaga, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zdań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Przedmiotem skargi Fundacji jest bezczynność Burmistrza B. w udostępnieniu informacji publicznej – w zakresie pkt 3 i 5 wniosku z dnia 19 stycznia 2017 r. Przedmiotem żądania w zakresie pkt 3 wniosku było udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. Organ drogą elektroniczną w dniu 24 stycznia 2017 r. przekazał Fundacji wykaz decyzji o warunkach zabudowy wydanych w powyższym okresie ze wskazaniem daty i sygnatury decyzji, rodzaju inwestycji, oznaczeniem nieruchomości, której dotyczyła decyzja oraz "streszczeniem ustaleń decyzji" (łącznie 82 pozycje). Z uwagi na fakt, że w treści wniosku skierowanego do organu skarżąca wyraźnie wskazała, że żąda udostępnienia wszystkich decyzji, nie zaś wykazu decyzji, tak sformułowana informacja nie realizuje żądania wnioskodawcy. Wyjaśnienia wymaga, że informacją publiczną jest nie tylko treść dokumentu urzędowego, ale również jego postać (nośnik informacji, na którym dokument został sporządzony). W sytuacji, gdy żądanie dotyczy udostępnienia dokumentu, a nie wyłącznie informacji o jego treści, organ winien udostępnić zanonimizowaną kopię dokumentu. Organ nie jest uprawniony do selekcjonowania informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz jest zobligowany do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Udzielenie przez podmiot zobowiązany odpowiedzi innej niż oczekiwanej przez wnioskodawcę czyni usprawiedliwionym zarzut bezczynności. Odnosząc się do żądania zawartego w pkt 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy w pierwszej kolejności wskazać, że przedmiotem żądania było udostępnienie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. W piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. Burmistrz B. poinformował, że: - w 2015 roku 49 pracowników Urzędu Gminy i Miasta B. otrzymało nagrody pieniężne w łącznej kwocie 138.000,00 zł (brutto), w tym pracownicy zatrudnieni na stanowiskach pomocniczych otrzymali nagrody w przedziale 1500,00 zł – 2000,00 zł (brutto), pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych niższego szczebla otrzymali nagrody w przedziale 2000,00 zł – 2500,00 zł (brutto), pracownicy na stanowiskach urzędniczych średniego szczebla otrzymali nagrody w przedziale 2500,00 zł – 3000,00 zł (brutto), kierownicy otrzymali nagrody w przedziale 3500,00 zł – 4500,00 zł (brutto), kadra zarządzająca z wyłączeniem Burmistrza otrzymała nagrody w przedziale 5000,00 zł – 7000,00 zł (brutto); - w roku 2016 wszyscy pracownicy Urzędu Gminy i Miasta B. (łącznie 52 osoby) otrzymali nagrody pieniężne w łącznej kwocie 174000,00 zł (brutto), w tym - pracownicy zatrudnieni na stanowiskach pomocniczych i obsługi otrzymali nagrody w przedziale 1000,00 zł – 3000,00 zł (brutto), pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych niższego szczebla otrzymali nagrody w przedziale 1500,00 zł – 3500,00 zł (brutto), pracownicy na stanowiskach urzędniczych średniego szczebla otrzymali nagrody w przedziale 2500,00 zł – 5000,00 zł (brutto), kierownicy otrzymali nagrody w przedziale 3000,00 zł – 5500,00 zł (brutto), kadra zarządzająca z wyłączeniem Burmistrza otrzymała nagrody w przedziale 6000,00 zł – 9000,00 zł (brutto). Każdorazowo decyzję o przyznaniu nagrody podejmował Burmistrz, a jej wysokość ustalana była w oparciu o ocenę uzyskanych wyników pracy zawodowej, stopnia złożoności i trudności wykonywanych zadań, dyspozycyjności pracownika w zakresie wykonywania ważnych i pilnych zadań oraz przestrzegania regulaminu pracy. W ocenie tut. Sądu tak sformułowana odpowiedź nie stanowi udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania wynikającego z pkt 5 wniosku, co uprawnia do stwierdzenia, że i w tym zakresie organ dopuścił się bezczynności. Wbrew argumentom zawartym w odpowiedzi na skargę żądane przez stronę skarżącą informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników urzędu gminy (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem dane te mieszczą się w pojęciu informacji o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarach publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Pogląd taki został przyjęty w judykaturze – tak NSA w wyroku z dnia 20 września 2016 r., I OSK 168/16, WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 544/16). Oczywiście nie można tracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika zatem, że jeżeli dana osoba pełni funkcję publiczną i żądana informacja publiczna ma związek z tą funkcją, to możliwość ograniczenia prawa do dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej jest co do zasady wyłączona. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (wyr. NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14). Stanowisko to odwołuje się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), w którym to Trybunał wskazał, że nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej Trybunał wykluczył natomiast takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Z treści pisma organu z dnia 2 lutego 2017 r. wynika, że nagrody w latach 2015 – 2016 były przyznawane pracownikom pełniącym różnego rodzaju obowiązki - o charakterze pomocniczym oraz urzędniczym, wśród których znajdowały się takie, co do których należy domniemywać, że w sferze ich kompetencji leżały istotne czynności decyzyjne, kontrolne czy nadzorcze związane z bieżącym wykonywaniem zadań publicznych gminy oraz rozstrzyganiem o istotnych sprawach podmiotów administrowanych lub znajdujących się w stosunku podległości względem gminy (np. kadra kierownicza czy kadra urzędnicza średniego szczebla). W związku z powyższym można przyjąć, że w większości osoby, którym zostały wypłacone nagrody należy zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne, co do których prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność. W konsekwencji należy przyjąć, że wniosek Fundacji w zakresie wynikającym z pkt 5 nie został załatwiony, skoro organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania, nie wydał aktu zawiadamiającego o niedopuszczalności, niemożliwości lub innej formie udostępnienia informacji publicznej, jak również nie podjął czynności udostępnienia informacji publicznej. Reasumując - skarga podnosząca zarzut nieudostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania, określonego w punktach 3 i 5 wniosku z dnia 19 stycznia 2017 r. jest zasadna, co czyni zasadnym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 wyroku Sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Organ częściowo udostępnił informację publiczną, uczynił to w terminie ustawowym, co w ocenie Sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Brak cech rażącego naruszenia prawa uzasadniał natomiast odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny i oddalenie skargi w tym zakresie, o czym orzeczono jak w pkt 3 wyroku. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a A.B.