II SAB/Łd 127/14

Dnia 5 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego - oddala skargę. a.bł. W dniu 21 sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu (wpływ do organu 21 lipca 2014 r.), skarga T.G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Powiatu w Ł. w przedmiocie przeprowadzenia postępowania dowodowego i wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w T. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy "wydania nakazu rozbiórki dla obiektu samowoli budowlanej (domu) na działce nr [...], przy ul. A nr 18 w T." zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., nadto zobowiązanie do dopełnienia zaniechanych czynności za decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r., przeprowadzenia pomiaru odległości w/w domu na działce nr [...] od: granicy z działką [...] i ogrodzenia. Nadto wniósł o sygnalizację do organu wyższego stopnia oraz powiadomienie organów prokuratury. Skarżący wyjaśnił, iż dom na działce nr [...]zaczęto budować w 1996 r. jakoby na mocy decyzji z dnia 8 października 1996r., która została unieważniona, decyzja ta ustalała odległość od granicy na 4m, dom wzniesiono natomiast na granicy działek. Taka zabudowa uniemożliwia skarżącemu jako właścicielowi działki nr [...] korzystanie z zapisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Skarżący podkreślił, iż skarga jest dopuszczalna, gdyż wystąpił z zażaleniem do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę PINB wyjaśnił, iż w tej samej sprawie wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn.akt II SAB/Łd 18/14 WSA w Łodzi oddalił skargę T. G. na bezczynność. Zażalenie skarżącego na bezczynność PINB było także rozpatrywane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 sierpnia 2014 r. Organ zwrócił uwagę, iż wyznaczony przez organ wyższego stopnia termin jeszcze nie upłynął (odpowiedź na skargę z dnia 21 sierpnia 2014 r.), zatem nie można mówić o bezczynności organu. Nadto postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. organ II instancji odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu na rozpatrzenie wniosku dotyczącego podjęcia postępowania w sprawie przedmiotowej budowy z uwagi na fakt, że postępowanie to podjęte zostało przez PINB postanowieniem z dnia 23 maja 2014 r. Po podjęciu postępowania, w dniu 5 sierpnia 2014 r. przeprowadzono oględziny obiektu, w trakcie których stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowalnego polegające na zmianie wymiarów budynku, a tym samym na zmianie powierzchni zabudowy i kubatury. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, wprowadzono procedurę naprawczą określoną w art. 51 ustawy Prawo budowlane, która przewiduje wydanie dwóch decyzji umożliwiających doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami i warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane. Przy piśmie z dnia 5 września 2014 r. organ nadesłał kopie decyzji własnej z dnia [...]., którą nałożył na właścicieli budynku przy ul. A nr 18 w T. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 28 listopada 2014 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. I o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że wniesiona przez stronę skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. co do zasady spełnia pierwszy z wymienionych warunków. Analiza akt sprawy wskazuje również na dopuszczalność przedmiotowej skargi w związku z wyczerpaniem właściwego trybu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Stosownie bowiem do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Stosowne zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. strona skarżąca złożyła w dniu 22 czerwca 2014 r. W wyniku tegoż zażalenia organ II instancji, postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. wyznaczył organowi I instancji termin do załatwienia sprawy dotyczącej budowy przy ul. A do dnia 30 sierpnia 2014 r. Spełnienie wyżej wymienionych warunków umożliwia przejście do merytorycznej oceny wniesionej skargi. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić tylko wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiedniego aktu administracyjnego. Innymi słowy, pozytywne załatwienie skargi na bezczynność możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy w chwili orzekania przez sąd organ administracji pozostaje w bezczynności. Oceniając zachowanie organu w kontekście wskazanych przesłanek, zwrócić należy uwagę na niezwykle istotne z tego punktu widzenia rozstrzygnięcia zarówno sądu jak i organu, a znane sądowi z urzędu lub wynikające z akt sprawy. Przede wszystkim wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r. tutejszy sąd w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 12/13 oddalił skargę T.G. na przewlekłość postępowania organu I instancji w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. Z uzasadnienia orzeczenia jednoznacznie wynika, że sprawa dotyczyła oceny legalności budowy na działce [...], przy ul. A w T., a sąd przewlekłości postępowania nie stwierdził. Podkreślenia wymaga przy tym, że organ nadzoru budowlanego co do zasady nie prowadzi postępowania w zakresie nakazu rozbiórki, lecz z urzędu bada legalność budowy, której dopiero wynikiem, po zaistnieniu prawem przewidzianych warunków, może być wydanie nakazu rozbiórki. Ponadto w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 18/14, prawomocnym wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. sąd oddalił skargę T. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w Ł. w przedmiocie samowoli budowlanej, a jak wynika to z akt, przedmiotem oceny było również, tak jak w niniejszej sprawie, postępowanie dotyczące budynku na działce [...], przy ul. A w T. Tym samym, mając na względzie powagę rzeczy osądzonej, kwestię bezczynności organu w przedmiotowej sprawie można rozważać czasie po wydaniu wymienionego wyroku. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne prowadzone we wskazanym zakresie było zawieszone do dnia 23 maja 2014 r., kiedy to postanowieniem Nr [...]organ podjął zawieszone postępowanie. Po wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 18/14, akta administracyjne zostały organowi zwrócone dnia 8 lipca 2014 r. Przypomnieć również wypada, że postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wyznaczył termin do załatwienia sprawy do dnia 30 sierpnia 2014 r. Z akt sprawy wynika również, że niezwłocznie, bo już w dniu 17 lipca 2014 r. organ I instancji wyznaczył termin oględzin na dzień 5 sierpnia, o czym poinformował strony. Po dokonaniu wyznaczonych oględzin, decyzją z dnia 21 sierpnia 2014 r. organ I instancji wydał decyzję Nr [...] (k. 17 akt sądowych), którą nałożył na właścicieli obiektu obowiązek sporządzenia dokumentacji projektowej i przedłożenia jej do dnia 28 listopada 2014 r. Tymczasem już w dniu 21 lipca 2014 r. wpłynęła do organu przedmiotowa skarga na bezczynność. Niewątpliwie w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a w szczególności stosownie do terminów przewidzianych w § 3 wskazanego przepisu. Zwrócić jednak należy uwagę na treść § 5 art. 35 k.p.a., wedle którego do wymienionych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W kontekście wskazanego przepisu nie można więc tracić z pola widzenia przedmiotu sprawy prowadzonej przez organ i realnej możliwości podejmowanych przez organ działań. Choć w sprawie dotyczącej bezczynności organu sąd nie ocenia zasadności, czy legalności podejmowanych przez organ rozstrzygnięć, to niewątpliwie stwierdzić należy, że przepisy prawa budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego obligują organ do podejmowania określonych działań i rozstrzygnięć, które dopiero etapowo prowadzą do finalnego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na ograniczeniu się przez sąd do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Natomiast poza kontrolą sądu pozostaje prawna poprawność czynności, czy rozstrzygnięć, zmierzających do załatwienia zgłaszanych żądań. Sąd nie wnika bowiem w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych przyczyn organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza wskazanych wyżej okoliczności, zdaniem sądu, nie pozwala na postawienie tezy o bezczynności organu w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. IB