II SAB/Łd 129/25

Dnia 24 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2025 roku sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. dc Pismem z 16 lipca 2025 r. A.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił niewykonanie obowiązku udzielenia odpowiedzi i udostępnienia informacji na wniosek z 2 lipca 2025 r., kiedy zwrócił się z prośbą o wydanie pełnej dokumentacji z korespondencji z pracownikami szkoły [...] LO z dziennika elektronicznego oraz pełnego wykazu logowań do dziennika elektronicznego za pomocą wszystkich kanałów dostępu. W uzasadnieniu stwierdził, że szkoła będąc jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne zobowiązana jest udzielić odpowiedzi i udostępnić żądane dane w ramach wniosku informacyjnego, a także w trybie art. 15 RODO jako administrator danych. Wniósł zobowiązanie szkoły do udostępnienia dokumentów zgodnie z wnioskiem, zasądzenie kosztów postępowania oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że 2 lipca 2025 r. skarżący złożył wniosek o wydanie "pełnej dokumentacji z korespondencji z pracownikami szkoły [...] LO z dziennika elektronicznego oraz pełnego wykazu logowań do dziennika elektronicznego za pomocą wszystkich kanałów dostępu". W odpowiedzi z 8 lipca 2025 r. organ poinformował skarżącego, że w ramach archiwizacji dziennika elektronicznego nie generuje rejestrów korespondencji z pracownikami szkoły czy też wykazu logowań, tj. nie posiada żądanej informacji. Organ wskazał, że powiadomił wnioskodawcę o braku posiadania żądanej informacji, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Odpowiedź wskazująca na brak posiadania żądanych informacji została udzielona skarżącemu po sześciu dniach, tj. w ustawowym terminie. Potwierdzeniem braku posiadania żądanych informacji jest fakt wysłania pisma do V. sp. z o.o. 13 sierpnia 2025 r., pomimo że organ nie miał takiego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie koniecznym staje się wyjaśnienie, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania. W przypadku tego rodzaju sprawy sądowoadministracyjnej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione przez ustawodawcę od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z 16 września 2025 r. Następnie wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić przy tym należy, że z bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Niniejsza sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.", regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445) oraz partie polityczne. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4). Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). U.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej polegającej na wydaniu: - pełnej dokumentacji z korespondencji z pracownikami szkoły [...] LO z dziennika elektronicznego - pełnego wykazu logowań do dziennika elektronicznego za pomocą wszystkich kanałów dostępu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że dyrektor szkoły publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i jego rolą jest dokonanie oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także dokonanie kwalifikacji żądanych informacji. W zależności bowiem od tego, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, czy też taką informacją nie są, podmiot obowiązany może i powinien odpowiednio na żądanie wnioskodawcy zareagować. W ocenie Sądu żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Korespondencja z pracownikami nie ma waloru informacji publicznej, gdyż nie obejmuje ona spraw merytorycznych związanych z działalnością organu. Przedmiotem żądania skarżącego jest informacja o charakterze wewnętrznym, a więc nie posiadająca przymiotu informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie jedynie rodzaj dokumentu. Należy mieć na względzie, że niektóre dokumenty wewnętrzne mogą być równocześnie dokumentami urzędowymi o jakich mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jeśli jednak taki dokument urzędowy został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz, to tym samym nie ma waloru informacji publicznej (patrz wyrok NSA z 29.05.2024r. sygn. akt III OSK 1522/23). Nie przesądza bowiem o kierunkach działania organu czy o sposobie realizacji przez organ celów dla których został powołany. Na kwalifikację danego dokumentu jako wewnętrznego nie wpływa też to, czy został sporządzony i wykorzystany w jednym urzędzie, czy też skierowano go do innego podmiotu państwowego. Kluczem dla kwalifikacji charakteru takiego dokumentu jest tylko jego przedmiot tj. czy stanowi rodzaj władczego rozstrzygnięcia danego organu pozostającego w zakresie jego działalności o charakterze publicznym. Korespondencja z pracownikami nie jest dokumentem skierowanym do nieokreślonej i abstrakcyjnej grupy adresatów, nie jest dokumentem przeznaczonym "na zewnątrz", nie jest związana ze sprawami publicznymi, nie determinuje i nie kreuje uprawnień ani obowiązków poza stronami korespondencji, w konsekwencji czego nie posiada waloru publicznego. Korespondencja z pracownikami materializuje przepływ informacji i nie wpływa bezpośrednio w formie i treści na przejaw działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujących środkami publicznymi. Odnosząc się do drugiego żądania skarżącego przypomnieć należy, iż o tym, czy dany dokument, w tym przypadku wykaz logowań, stanowi informację publiczną, decyduje jego treść. Zawarta w nim informacja musi dotyczyć "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja o tym, kto i kiedy logował się do dziennika elektronicznego nie ma charakteru informacji publicznej. Logowanie jest czynnością stricte techniczną, umożliwiająca tylko uzyskanie dostępu do zasobów dziennika elektronicznego. Nie zawiera żadnych informacji, czy w ogóle i ewentualnie w jaki sposób zasoby te były następnie (po zalogowaniu się) wykorzystane przez zalogowanego przy załatwianiu spraw (czy w ogóle i ewentualnie w jaki sposób sprawy, których dotyczyły dokumenty znajdujące się w dzienniku elektronicznym, były załatwiane). Sąd pragnie podkreślić, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy jednak podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Konsekwencją takiego rozumienia spraw publicznych jest przyjęcie, że dzienniki lekcyjne nie zawierają informacji o sprawach, mających przymiot "publiczny", odnoszących się do szerokiego gremium, lecz dotyczą wąskiej, zindywidualizowanej grupy osób (podobny pogląd przyjął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r., II SAB/Gd 62/17). Podobnie nie jest nośnikiem informacji o sprawach publicznych arkusz ocen konkretnego ucznia czy uczniów, korespondencja pracowników szkoły czy też logowanie do dziennika elektronicznego. Tym samym brak wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w wymienionym wyżej zakresie nie stanowi naruszenia prawa a pisemne wyjaśnienie stanowiska organu, że informacje te nie stanowią informacji publicznej, oraz odpowiedź organu na wniosek skarżącego w terminie ustawowym informująca, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji jest wystarczająca. Na marginesie sąd zauważa, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej nie ma zastosowania art. 15 RODO. Z wszystkich tych przyczyn Sąd przyjął, że Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w Ł. nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 2 lipca 2025 r., konsekwencją czego było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.