II SAB/Łd 13/18

Dnia 4 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 roku sprawy ze skargi W. R. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie doręczenia decyzji ze stwierdzeniem ostateczności 1. zobowiązuje Wójta Gminy L. do załatwienia wniosku W. R. z dnia 12 czerwca 2001 roku w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy L. na rzecz skarżącego W. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P. Pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. W.R., m.in. w związku z art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i art. 36 ust. 3 w związku z art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w wykonaniu obowiązku doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...]grudnia 1998 r. znak: [...] w odpowiedniej formie i ze stosownymi potwierdzeniami jej ostateczności i prawomocności, tj, z nadaną jej klauzulą ostateczności, względnie w innej formie przewidzianej przepisami obowiązującego prawa. Skarżący wyjaśnił, że decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 1998 r. przekształcono prawo użytkowania wieczystego W.R., działki gruntu nr 323 we wsi F. (nr Księgi Wieczystej [...]) w prawo własności, na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 4 i 5 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 4 i 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Wójt nie rozpatrzył jednak wniosków skarżącego, zawartych w pismach z dnia 25 maja i 12 czerwca 2001r. i nie doręczył skarżącemu odpisu decyzji z dnia [...]grudnia 1998 r., z klauzulą jej ostateczności-wykonalności. Zdaniem skarżącego nadanie decyzji klauzuli ostateczności lub prawomocności jest czynnością materialno-techniczną i odmowa nadania takiej klauzuli wymaga zastosowania formy decyzji administracyjnej. Jak bowiem wskazał w wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 września 2008 r., II SA/Kr 606/08, tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił, że Wójt nie wydał, w związku z otrzymanymi wnioskami skarżącego z dnia 25 maja i z 12 czerwca 2001r. zaświadczenia przewidzianego w art. 217 § 1 i 2 pkt 1 działu VII K.p.a. w przedmiocie tych wniosków. Wskazał, że Wójt Gminy L. nie złożył w Sądzie Rejonowym w Ł. Wydziale Ksiąg Wieczystych odpisu decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. i nie zawiadomił tegoż Sądu, na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z ust, 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece o zmianie właściciela działki gruntu, która nastąpiła w wyniku wydania tej decyzji. Wyjaśnił, że Sąd dokonuje wpisu w dziale III księgi wieczystej na podstawie decyzji opatrzonej klauzulą ostateczności, stosownego ostrzeżenia. W konsekwencji tego, skarżący nie mógł dokonać wpisu swego prawa własności do działki gruntu w Księdze Wieczystej KW nr [...]. Skarżący dodał, że pismem z dnia 3 sierpnia 2017r. wystosował ponaglenie w tym przedmiocie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., za pośrednictwem organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, że kwestionowana przez skarżącego decyzja Wójta Gminy L. Nr [...], utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Nr [...] z dnia [...]lutego 2002 r., były wielokrotnie na wniosek skarżącego poddawane kontroli sądowoadministracyjnej, tudzież winny znajdować się w posiadaniu skarżącego. Na mocy tych decyzji, tj. decyzji Wójta Gminy L., jak i ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...]grudnia 1998 r. utraciła byt prawny jedynie w zakresie rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż w tej części została uchylona przez organ drugiej instancji (WSA w Łodzi oddalił skargę na tę decyzję wyrokiem z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 449/02). Skarżący winien być zatem w posiadaniu ostatecznych decyzji, na mocy których nabył prawo własności, stanowiących podstawę do dokonania zmian zarówno w sądzie wieczystoksięgowym jak i dokonania darowizny, o której wspomina w skardze. Na marginesie organ zaznaczył, iż z zapisów Księgi Wieczystej Nr [...] wynika, że wszelkie zmiany własnościowe zostały już dokonane na podstawie przywołanych decyzji, co potwierdzają zapisy tejże księgi (właścicielem działki nr 323 położonej obrębie F. gm. L. jest inna prywatna osoba). Zdaniem organu na uwzględnienie zasługuje również, że skarżący wielokrotnie był informowany o tym, iż decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 1998 r. utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Nr [...] z dnia [...]lutego 2002 r. jest decyzją ostateczną z chwilą wydania decyzji Kolegium, co zostało również potwierdzone w pismach m.in. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., znak [...] z dnia 12 września 2007 r. oraz poprzedzającym je piśmie Urzędu Gminy L. Pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r. (odpowiedź na skargę) Wójt Gminy L. przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Wydział II, skargę W.R. z dnia 4 lipca 2016 r., która wpłynęła do Urzędu Gminy L. w dniu 5 lipca 2016 r. Organ wskazał, że skarga ta dotyczyła tej samej sprawy, której dotyczy niniejsza skarga. Ponadto organ wspomniał, że z pisma Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 236/16, wynika, że akta administracyjne I instancji załączono do sprawy II SA/Łd 529/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji i jego bezczynność jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania przewlekłości bądź bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania lub (i) bezczynność. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Skarżący wyczerpał środek zaskarżenia poprzez wniesienie ponaglenia, zatem skargę uznać należy za dopuszczalną. W przedmiotowej sprawie skarżący W.R. w piśmie z dnia 12 czerwca 2001 r. skierowanym do Urzędu Gminy w L. (ale też 12 października 2007 r.) domagał się doręczenia decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 1998r. dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki skarżącego nr 323 we wsi F. w prawo własności wraz z klauzulą jej ostateczności lub prawomocności. Organ administracji uznał jednak, że decyzja z dnia [...]grudnia 1998 r. powinna znajdować się w posiadaniu skarżącego, a ponadto doszło do zmian własnościowych działki i jej właścicielem jest inna osoba prywatna. Dodatkowo skarżący był już informowany o tym, że żądana decyzja jest ostateczna z chwilą wydania decyzji przez organ II instancji. W rozpoznawanej sprawie powstało zatem zagadnienie prawne, czy skarżącemu będącemu stroną postepowania administracyjnego przysługiwało uprawnienie do żądania od organu doręczenia decyzji administracyjnej wraz z klauzulą ostateczności, czy też wykonalności. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m. innymi w sprawie sygn. akt II OSK 155/14, który wyrokiem z dnia 2 października .2015 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 764/13, który po rozpoznaniu sprawy ze skargi A w likwidacji w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nadania klauzuli ostateczności decyzji zatwierdzającej umowę w przedmiocie nabycia gospodarstwa, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 2.10.2015 r. sygn. akt II OSK 155/14 – LEX nr 1987041). W uzasadnieniu powołanego wyroku NSA stwierdził, że przedmiotem postępowania nie mogła być kwestia nadania, bądź odmowy nadania decyzji administracyjnej klauzuli ostateczności, gdyż do wydania takiego aktu nie ma podstaw w obowiązujących przepisach. Przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym Kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym, w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 września 2008 r., II SA/Kr 606/08). Zgodnie z przywołanym przepisem art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o takie zaświadczenie. Stosownie zaś do treści art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie natomiast do treści art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Sąd wyraził również pogląd, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie powinno dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaświadczenia winno być zatem potwierdzenie stanu prawnego, tj. stanu przysługiwania przymiotu ostateczności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...]. Potwierdzenie zaś przymiotu ostateczności decyzji następuje na podstawie akt sprawy. Akta sprawy to akta, które znajdują się w posiadaniu organu, a w przypadkach gdy z powodu upływu czasu nie są w posiadaniu organu, organ obowiązany jest w wyniku czynności wyjaśniających potwierdzić stan prawny – przymiot ostateczności decyzji. Zgodnie z art. 1 K.p.a. wydanie zaświadczenia nie jest jednak sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w K.p.a. O ile też samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia, bądź postanowienia odmawiającego jego wydania. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (vide : wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 24/18 – LEX nr 2504661). W myśl art. 217 § 3 K.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki, termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Określenie w art. 217 § 3 K.p.a. terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie mogą być przy tym stosowane w tym zakresie, nawet odpowiednio, terminy z art. 35 § 3 K.p.a. Żaden z przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, w tym także co do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie odsyła do stosowania innych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 217 § 3 K.p.a. reguluje też odmiennie termin załatwienia sprawy niż to przewiduje art. 35 K.p.a. Oznacza to, że stosownie do art. 217 § 3 K.p.a. organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do zwalczania bezczynności organu. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, Wójt Gminy L. obowiązany był rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia 12 czerwca 2001 r. jako wniosek o wydanie zaświadczenia w rozumieniu art. 217 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy udostępnionych Sądowi nie wynika jednak, aby organ wydał takie zaświadczenie, czy też postanowieniem odmówił jego wydania. Organ pozostaje zatem w tym przedmiocie bezczynny od 2001r. Sąd w oparciu o art. 149 p.p.s.a. zobowiązał przeto organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. k.ż.