II SAB/Łd 130/12

Dnia 4 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. B. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy R. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, bowiem w jej ocenie wprawdzie organ udzielił jej informacji lecz niezgodnie z wniesionym przez nią żądaniem. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 13 sierpnia 2012r. wniosła o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wydanie kserokopii pism, opinii, jakie Gmina wystosowała do związków zawodowych i jakie otrzymała od tychże związków w sprawie uchwał Rady Gminy R. dotyczących przekształcenia szkół w miejscowościach S. i L. Dalej skarżąca wyjaśniła, że w dniu 28 sierpnia 2012r. otrzymała odpowiedź od Wójta, jednakże do niej nie zostały załączone żądane przez nią kserokopie. W treści tejże odpowiedzi poinformowano skarżącą, w jakich dniach występowano pisemnie do związków zawodowych o wydanie opinii w sprawie szkół oraz w jakich dniach otrzymano odpowiedzi od związków zawodowych. Jednocześnie organ wyjaśnił, że do pism wymienionych w odpowiedzi nie sporządzano żadnych opinii, zatem nie jest możliwe wydanie ich kserokopii. Wójt Gminy R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż B. P. wniosła o udostępnienie jej informacji publicznej, zaś z treści pisma wynikało, że prosi o "udostępnienie jej do wglądu i ksero opinii pism wystosowanych do związków zawodowych: ZNP, Forum Związków Zawodowych, OPZZ, NSZZ Solidarność". Zdaniem organu skarżąca w piśmie wskazała ponadto, że prosi o informacje, kiedy wystąpiono o wydanie opinii do w/w związków z podaniem daty oraz kiedy wpłynęły do Urzędu Gminy opinie ze wskazanych powyżej związków z podaniem daty wpływu. W odpowiedzi na ów wniosek organ udzielił odpowiedzi, mimo tego, że skarżąca nie wskazała czasookresu jakiego miały dotyczyć informacje. Organ przedstawił zarówno dokładne daty w jakich zwrócono się do konkretnych związków zawodowych o wydanie opinii oraz daty w jakich otrzymano odpowiedzi ze związków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a) p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie bezzasadności skargi Sąd skargę oddala. Przedmiotem skargi jest zarzucana bezczynność Wójta Gminy R. w zakresie prawa do informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.),dalej jako ustawa. Na wstępie należy wyjaśnić, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w tym zakresie zastosowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów K.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 52 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, z uwagi na charakter postępowania, nie wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać także wypada, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, stwierdzając, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów pełniących funkcje publiczne w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak przede wszystkim do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Bezspornie wniosek B. P. z dnia 13 sierpnia 2012r. dotyczył informacji publicznej. Dla porządku zaznaczyć należy również, że Wójt Gminy R. jest bez wątpienia, organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak już wskazano, w razie uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przechodząc zatem do kwestii merytorycznych wyjaśnić także należy, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie wszczętej żądaniem strony. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W rozpoznawanej sprawie B. P. domagała się udostępnienia informacji dotyczącej "udostępnienia do wglądu i kserokopii opinii pism wystosowanych do Związków Zawodowych : ZNP, Forum Związków Zawodowych, OPZZ oraz NSZZ Solidarność", wskazując, iż interesuje ją "fakt kiedy wystąpiono o wydanie opinii do w/w Związków (data) oraz kiedy wpłynęły do Urzędu Gminy opinie od wyżej wymienionych związków (data)". Jednocześnie wskazała że ów wniosek dotyczy szkół w L. i S. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Jeżeli bowiem informacja publiczna nie może być udostępniona w określonym terminie, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w terminie i wskazuje, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące) informacja może być udostępniona. Jeżeli jednak zobowiązany podmiot odmawia udostępnienia informacji publicznej to winien w tym przedmiocie wydać decyzję administracyjną, w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną, dlatego mając na uwadze powyższe wskazania należy stwierdzić, iż w realiach niniejszej sprawy zasadniczą kwestią jest określenie tego, czy organ administracji pismem z dnia 24 sierpnia 2012r. - udzielając skarżącej odpowiedzi na wniosek o uzyskanie dostępu informacji publicznej - podjął czynności, które zakończyły sprawę wszczętą owym wnioskiem. W ocenie Sądu należy uznać, że Wójt Gminy R. pismem z dnia 24 sierpnia 2012r. – udzielając skarżącej odpowiedzi na wniosek złożony w dniu dnia 13 sierpnia 2012r. podjął i wykonał niezbędne czynności, które uzasadniają stanowisko, iż organ ten nie pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej wnioskowanej przez skarżącą. W szczególności organ udostępnił wnioskodawcy informacje, iż w roku 2012 do NSZZ "Solidarność" Zarząd Regionu P. z siedzibą w P. występowano dwukrotnie z pismem o wydanie opinii, tj. w dniach 17 lutego 2012r. i 23 lipca 2012r., do Związku Nauczycielstwa Polskiego również dwukrotnie tj. w dniach 17 lutego 2012r. i 23 marca 2012r. Natomiast do Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Rada OPZZ Województwa [...] z siedzibą w Ł. oraz Forum Związków Zawodowych Zarząd Województwa [...] z siedzibą w R. i do NSZZ "Solidarność" Zarząd Regionu Ziemi [...] z siedzibą w Ł. w dniu 23 marca 2012r. Dodatkowo wskazano, iż z wyżej wymienionych organizacji związkowych otrzymano odpowiedzi: - ZNP w dniu 28 marca 2012 r.; - NSZZ "Solidarność" Zarząd Regionu P. w dniu 2 sierpnia 2012 r.; - NSZZ "Solidarność" Zarząd Regionu Ziemi [...] w dniu 1 sierpnia 2012 r.; - Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych Rada OPZZ Województwa [...] w dniu 3 sierpnia 2012r.; - Forum Związków Zawodowych Zarząd Województwa [...] w dniu 30 lipca 2012r.; Jednocześnie organ poinformował skarżącą, iż nie zostały wydane żądne opinie do pism wystosowanych do wyżej wymienionych związków zawodowych. Zatem niemożliwym jest wydanie ich kserokopii. Wskazać należy, że badając, czy w sprawie doszło do bezczynności Sąd kieruje się obiektywną oceną wywiązania się przez organ z ustawowych obowiązków. Nie uwzględnia natomiast subiektywnych odczuć wnioskodawcy, że uzyskane informacje są w jego ocenie mało czytelne i nie wyczerpują zagadnień postawionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bądź w istocie skarżącemu chodziło o coś innego o inną informacje, a organ o tym wiedział bądź mógł się domyślić. Kierując się potrzebą zobiektywizowanej oceny działań organu administracji Sąd nie podziela stanowiska o nieudzielaniu skarżącej wnioskowanej informacji. Odnosząc się do treści samego wniosku i dokonując jego porównania z treścią udzielonej odpowiedzi należy wskazać, że informacja udzielona przez organ odpowiadała żądaniu zawartemu we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie, bowiem w uzasadnieniu owego wniosku skarżąca jednoznacznie wskazała, że interesuje ją "fakt kiedy wystąpiono o wydanie opinii do w/w Związków (data) oraz kiedy wpłynęły do Urzędu Gminy opinie od wyżej wymienionych związków (data)". Jednocześnie wskazała że ów wniosek dotyczy szkół w L. i S. W takiej sytuacji nie jest możliwe aby przedmiotowa skarga zarzucająca organowi bezczynność, w związku z wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2012r., mogła zostać uwzględniona z uwagi na nieudzielanie informacji publicznej w zakresie przedstawionym dopiero w owej skardze i piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2012r. (karta 25 akt sądowych). Tytułem wyjaśnienia wypada jedynie wskazać, że skoro zakres informacji wskazanej w skardze i w piśmie z dnia 4 grudnia 2012r. jest odmienny niż ten, który był wnioskowany w piśmie z dnia 13 sierpnia 2012r., to nic nie stało na przeszkodzie aby wnioskodawca wystąpił do organu z kolejnym wnioskiem, który precyzowałby zakres rzeczywiście żądanej informacji. Dopiero nieudzielanie informacji w tym zakresie, w przewidzianym przez prawo terminie uzasadniałoby wniesienie skargi na bezczynność organu. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. m.o.