II SAB/Łd 133/25

Dnia 14 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2025 roku sprawy ze skargi A.R. i K.Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie w przedmiocie legalizacji budynku mieszkalnego oddala skargę. dc A. R. i K. Z. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie w przedmiocie legalizacji budynku mieszkalnego. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: 1. art. 61 § 1-5 k.p.a. przez: a) brak wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej polegającej na budowie domu mieszkalnego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...], mimo wniesionego wniosku z dnia 2 kwietnia 2025 r., b) niezarejestrowanie wniosku w repertorium spraw z 2025 r., mimo nadania sprawie sygnatury PINB.5160.6.2023.IP, co wskazuje na brak prawidłowego rozpoczęcia postępowania, 2. art. 35 § 1-5 oraz art. 36 § 1-2 k.p.a. w związku z art. 48b ust. 1-4 oraz art. 49 ust. 1-5 ustawy Prawo budowlane, a także ewentualnie w związku z art. 61a § 1 k.p.a., przez nierozpoznanie wniosku i niewydanie w ustawowym terminie orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne, tj. postanowienia na podstawie art. 48b ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane, a następnie decyzji o legalizacji na podstawie art. 49 ust. 1-5 ustawy Prawo budowlane, lub postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w przypadku uznania przez organ braku podstaw do wszczęcia postępowania. W odniesieniu do powyższego skarżące podniosły, że zaistniała bezczynność oraz przewlekłość postępowania, które polega na braku jakichkolwiek czynności podejmowanych przez organ w celu rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o legalizację samowoli budowlanej, polegającej na budowie bez pozwolenia domu mieszkalnego na działkach nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...] w miejscowości M., gmina O., znak sprawy: PINB.5160.6.2023.IP. Nadto skarżące poinformowały, że przed wniesieniem skargi wykonały obowiązek uprzedniego wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie oraz bezczynności tego organu w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M., gmina O., wszczętego wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2025 r., znak: PINB.5160.6.2023.IP; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zobowiązanie organu do wydania postanowienia lub decyzji w wyznaczonym przez Sąd terminie; zobowiązanie organu do stwierdzenia uprawnienia skarżących do wystąpienia z wnioskiem o legalizację samowoli budowlanej, z uwagi na wątpliwości co do dopuszczalności takiego wniosku; stwierdzenie, że przewlekłość/bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi wskazano, że 2 kwietnia 2025 r. skarżące złożyły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie wniosek o legalizację obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Wniosek ten wpłynął do organu 7 kwietnia 2025 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie wszczął i nie zakończył postępowania w sposób merytoryczny, co stanowi naruszenie art. 61, art. 35, art. 36 k.p.a. oraz art. 48b ust. 1 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, który nakłada na organ obowiązek wydania postanowienia o obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Zdaniem skarżących, jeśli organ uznał, że postępowanie nie mogło być wszczęte, powinien był zgodnie z art. 61a k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie zarejestrował również wniosku z dnia 2 kwietnia 2025 r. w repertorium spraw z roku 2025 r. wpisując je pod sygnaturę z 2023 r. PINB.5160.6.2023.IP. Organ ograniczył się do przesłania pisma z 28 kwietnia 2025 r. znak: PINB.5160.6.2023.IP, niebędącego decyzją ani postanowieniem, czym uniemożliwił stronie skuteczne wniesienie środka zaskarżenia. Takie działanie, bez formalnego zakończenia postępowania, narusza zasadę legalizmu oraz ochrony praw strony. W dniu 7 czerwca 2025 r. skarżące złożyły do organu wyższego stopnia ponaglenie na bezczynność. W odpowiedzi Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27 czerwca 2025 r. odmówił wyznaczenia terminu załatwienia sprawy przez organ I instancji. Mimo upływu czasu organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie ani nie wysłał zawiadomienia o terminie rozpoznania sprawcy i przyczynach przedłużenia tego terminu. Nadto wskazano, że budynek objęty wnioskiem legalizacyjnym stanowi jedyny i stały dom zamieszkania dla skarżących. Skarżące zamieszkują ten dom na stałe, nie posiadają żadnego innego lokalu mieszkalnego ani możliwości zapewnienia sobie alternatywnego miejsca do życia, co zostało potwierdzone m.in. w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Zdaniem skarżących, nakaz rozbiórki wydany w odniesieniu do danego obiektu budowlanego nie stanowi przeszkody prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego o legalizację tej samowoli. Zgodnie z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej, organ administracji publicznej ma obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie legalizacji, o ile samowola spełnia warunki określone w przepisach prawa. Nakaz rozbiórki nie anuluje tego obowiązku, gdyż w sytuacji, gdy budynek spełnia wymogi, może zostać podjęta decyzja o legalizacji budowli, pomimo wcześniejszego wydania nakazu rozbiórki. Końcowo skarżące wniosły o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 290/25. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości M. [...], gmina O., na działkach o nr [...], nr [...], nr [...] i wskazał, że na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2023.682 ze zm.), dalej jako "p.b.", postanowieniem nr 11/2024 z dnia 16 stycznia 2024 r. wstrzymano A. R. oraz K. Z. budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W postanowieniu zamieszczono pouczenie, zgodnie z którym w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy skarżące jako współwłaścicielki budynku mieszkalnego mogły złożyć wniosek o legalizację. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin ten biegnie od dnia, w którym postanowienie to stało się ostateczne. W celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego konieczne było wniesienie opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna w przedmiotowym przypadku wyniosła 50.000 zł. Następnie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem nr 33/2024 z dnia 8 lutego 2024 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na powyższe postanowienie, z dnia 16 stycznia 2024 r. uchylił w całości postanowienie nr 11/2024 z dnia 16 stycznia 2024 r. oraz na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a. nakazał wstrzymanie A. R. oraz K. Z. budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy skarżące mogły złożyć wniosek o legalizację. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin ten biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. W celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego konieczne było wniesienie opłaty legalizacyjnej ustalonej w wysokości 50.000 zł. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 r. sprawy ze skargi K. Z. i A. R. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 8 lutego 2024 r. nr 33/2024 w przedmiocie nakazu wstrzymania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oddalił skargę. Mając na uwadze, iż skarżące nie złożyły wniosku o legalizację przedmiotowego budynku mieszkalnego, w związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie decyzją nr 3/2025 z dnia 21 stycznia 2025 r. nakazał skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do poziomu gruntu. Następnie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją nr 46/2025 z dnia 6 marca 2025 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżących od ww. decyzji, uchylił w całości ww. decyzji z dnia 21 stycznia 2025 r. oraz nakazał skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 46/2025 z dnia 6 marca 2025 r. została zaskarżona przez skarżące do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 290/25. W dniu 7 kwietnia 2025 r. - po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności przedmiotowego budowy budynku mieszkalnego - wpłynął wniosek skarżących z dnia 2 kwietnia 2025 r. o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie w piśmie z dnia 28 kwietnia 2025 r. udzielił skarżącym odpowiedzi na powyższy wniosek wskazując, że współwłaścicielki nie złożyły w terminie wniosku o legalizację, czego konsekwencją było wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, która stała się ostateczna. Poinformowano wnioskodawczynie, że przepisy p.b. nie przewidują możliwości procedowania wniosku o legalizację obiektu, który został złożony po terminie, a co więcej, po wydaniu ostatecznej decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Wobec powyższego wniosek o legalizację z dnia 2 kwietnia 2025 r. nie mógł zostać uwzględniony. Dalej organ wskazał, iż skarżące w dniu 7 czerwca 2025 r. wniosły ponaglenie na bezczynność w sprawie nie zakończenia w sposób merytoryczny postępowania administracyjnego w związku ze złożonym wnioskiem o legalizację przedmiotowego budynku mieszkalnego. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu ponaglenia, postanowieniem nr 135/I/2025 z dnia 27 czerwca 2025 r. odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia w/w sprawy. W dalszej kolejności organ powołując się na art. 48 p.b., wskazał, że wniosek o legalizację może zostać złożony w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania konkretnego obiektu budowlanego. W toku postępowania inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma prawo do złożenia wniosku o legalizację. To wnioskodawca jest gospodarzem wniosku, który może wycofać do dnia wydania decyzji o rozbiórce. W przypadku skutecznego wniesienia wniosku o legalizację, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 48b ust. 1 u.p.b., tj. postanowienie o obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. W przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, zgodnie z art. 49e pkt 1 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e p.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub mimo wyznaczenia terminu nie przedłożą dokumentów legalizacyjnych, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce. Organ podkreślił również, że zgodnie z art. 53a p.b., postępowania uregulowane w rozdziale 5b wszczyna się z urzędu. Na skutek wniosku skarżących z dnia 2 kwietnia 2025 r. organ nie miał zatem obowiązku wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Nakaz rozbiórki wydany w stosunku do danego obiektu budowlanego stanowi przeszkodę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego o legalizację samowoli budowlanej. Dopuszczenie możliwości procedowania wniosku o legalizację, pomimo wydania ostatecznej decyzji o rozbiórce obiektu, prowadziłoby do sytuacji, w której w odniesieniu do jednego obiektu organ nadzoru budowlanego mógłby prowadzić nieograniczoną liczbę postępowań administracyjnych, a ostateczne decyzje administracyjne nigdy nie podlegałyby wykonaniu. Ponadto przeczyłoby to zasadzie powagi rzeczy osądzonej, wyrażającej zakaz ponownego rozpatrywania tej samej sprawy. Organ wyjaśnił przy tym, że termin określony w art. 48a ust. 1 p.b. ma charakter ustawowego, zawitego terminu procesowego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rejestracji wniosku organ wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek o legalizację został zarejestrowany pod dotychczasowym nr postępowania w sprawie legalności przedmiotowego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż dotyczy tego samego obiektu budowlanego, a nadto z treści wniosku wyraźnie wynika, że nie stanowi on wniosku o wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego, a jedynie wniosek o legalizację obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 48a p.b. O sposobie rejestrowania wniosków i nadawania numerów spraw decyduje organ administracji. Sposób w jaki został zarejestrowany wniosek skarżących nie przesądza w żadnym razie o bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku. W ocenie organu, wniosek złożony w trybie art. 48a p.b. nie może być traktowany jako wniosek o wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego. Wniosek ten może być złożony jedynie w trakcie wszczętego uprzednio postępowania legalizacyjnego, które zgodnie z art. 53a p.b. wszczynane jest przez organ z urzędu. Inwestor jest jedynie dysponentem składanego w trakcie postępowania wniosku o legalizację. Wniosek taki nie stanowi podstawy do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego, a jedynie wszczyna kolejną, po postanowieniu o wstrzymaniu robót, fazę postępowania legalizacyjnego. Wniosek złożony po terminie i po wydaniu decyzji o rozbiórce, nie może zostać procedowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Przedmiotem skargi pozostaje przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność organu nadzoru budowlanego w sprawie z wniosku skarżących z dnia 2 kwietnia 2025 r. Przed wniesieniem skargi skarżące wniosły ponaglenie na bezczynność organu w sprawie. Mając na uwadze, że celem ponaglenia jest zmotywowanie organu do załatwienia sprawy oraz, że zarzut bezczynności jest dalej idący niż zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, należy uznać, że wniesione ponaglenie uprawniało do wniesienia skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania. Jeżeli zatem wniesienie skargi na bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania wszczyna jedną sprawę, za dopuszczalne uznać wypada wniesienie jednego ponaglenia. Oceniając zasadność samej skargi należy zauważyć, iż przed tutejszym Sądem zawisła sprawa ze skargi skarżących, której przedmiotem pozostaje ocena legalności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 6 marca 2025 r. nr 46/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działkach o nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości M. gm. O.. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 290/25. Z powyższego wynika niekwestionowana okoliczność, iż wobec przedmiotowego budynku mieszkalnego orzeczony został ostateczną decyzja nakaz rozbiórki. Odnosząc się stanowisk zaprezentowanych w niniejszej sprawie należy kluczowe znaczenie przypisać okoliczności związanej z niezłożeniem przez skarżące w zakreślonym terminie wniosku o legalizację przedmiotowego budynku, w następstwie czego została wydana decyzja o rozbiórce obiektu. Trafnie wskazał w takiej sytuacji organ I instancji, iż przepisy p.b. nie przewidują możliwości procedowania wniosku o legalizację, który został złożony po terminie, a co więcej po wydaniu ostatecznej decyzji o rozbiórce obiektu, a zatem wniosek skarżących z dnia 2 kwietnia 2025 r., nie tylko mógł zostać uwzględniony, ale na jego podstawie organ nie miał obowiązku wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną. Nakaz rozbiórki wydany w stosunku do danego obiektu budowlanego stanowi bowiem przeszkodę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego o legalizację samowoli budowlanej. Istnienie takiej możliwości przeczyłoby zasadzie powagi rzeczy osądzonej (ostatecznie rozstrzygniętej), wyrażającej zakaz ponownego rozpatrywania tej samej sprawy. Decyzja wydana w takich warunkach faktycznych i prawnych zostałaby podjęta z kwalifikowaną wadą prawną, wskazaną w art. 165 § 1 pkt 3 k.p.a., a tym samym decyzja taka dotknięta byłaby wadą nieważności. Przy czym trafnie organ zauważył, iż wniosek legalizacyjny może być złożony jedynie w trakcie wszczętego uprzednio postępowania legalizacyjnego, które zgodnie z art. 53a p.b. wszczynane jest przez organ z urzędu. Wniosek taki nie stanowi natomiast podstawy do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego, a jedynie wszczyna kolejną, po postanowieniu o wstrzymaniu robót, fazę postępowania legalizacyjnego. Wniosek złożony po terminie i po wydaniu decyzji o rozbiórce, nie wszczyna kolejnej sprawy administracyjnej w przedmiocie legalizacji. Trafnie zatem organ I instancji nie zainicjował na skutek wniosku skarżących z dnia 2 kwietnia 2025 r. kolejnego postępowania w sprawie legalizacji i nie wydał kolejnego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Zasadnie udzielił jedynie odpowiedzi w formie pisma z dnia 28 kwietnia 2025 r. W tym kontekście należy zauważyć, iż zgodnie z art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania na podstawie ww. uregulowań prawnych wszczyna się wyłącznie z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b. obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku (vide: uchwała NSA z dnia 8 września 2025 r., II OPS 2/25, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tak więc również z braku uprawnienia do inicjowania odrębnego postępowania legalizacyjnego, wniosek skarżących z dnia 2 kwietnia 2025 r. nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia odrębnej sprawy administracyjnej w tym przedmiocie. Odpowiadając zatem na wniosek skarżących z dnia 2 kwietnia 2025 r. organ I instancji nie dopuścił się bezczynności, ani też nie prowadził przewlekle postępowania. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wniosek organu I instancji o zwrot kosztów postępowania sądowego nie mógł być uwzględniony, a to z uwagi na brak podstawy prawnej w tym zakresie. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania. ds